老调重弹：综合开发水资源.doc

1、老调重弹：综合开发水资源中共中央总书记习近平日前就中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定作说明时指出，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。实施用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。 由此引申：治水的只管治水、发电的只管发电、修桥的只管修桥，航运的则无路可走，成为水资源综合利用中的弱势群体。 失衡的江河之利 多年来，随着经济的发展，江河的航运功能不断被弱化，受阻于一座座高峡大坝之前寸步难行，可谓“一夫当关，万夫莫开” 。水资源综合利用的目标

2、与水资源管理的政出多门，形成了一对“合”与“分”的矛盾体，始终制约着中国内河水资源利用的协调发展。不同部门的利益取向不同，导致江河功能被人为割裂。 舟楫之利遭遇弱化。 “如今的大渡河，已不是红军当年飞夺卢定桥时水流湍急的磅礴景象了，在枯水期，大坝下游有时河床裸露，别说是通航了，人涉水而过也不成问题，此情此景若是当年，想必应该是三军过后尽开颜的。然而，今天面对着江河的断流断航，心情却无比沉重。 ”水运行业内人士对于我国江河遭受的严重破坏痛心疾首。 然而，伴随着这种呼吁，西南水电站的“大跃进”不但没有完结，反而进入了如火如荼的疯狂开发阶段。据专家介绍，几十年来，我国水电建设遍地开花，几乎是“下一级

3、库尾接着上一级大坝” ，江河变成了一个个“平湖” 。 这种过度开发利用水利资源不仅会使其过早枯竭，而且会打破生态平衡，影响环境。如今，多年前专家学者“有水皆污，有河皆枯”的忧虑在一步步变成现实，挽救江河生命迫在眉睫。 各种水利设施建设不仅严重影响着江河生命力，同时，也使千百年来穿梭于江河之上的船只寸步难行。交通运输部水运科学研究院高级研究员苏国萃介绍说：“碍航闸坝将河流拦腰截断，从根本上破坏了内河航运的整体性和连续性，使其失去了长距离、连续运输的低成本优势。据统计，截至 2012 年，全国通航河流已建有枢纽 4400 多座，其中建有船闸和升船机等过航设施的仅 860 多座，人为中断航道近 4

4、万公里，占可通航里程的 25%以上。 ” 目前，在很多水利枢纽建设过程中，通航设施都面临着缓建或不建的境遇。其实， “缓建”已成为“不建”的代名词。有些地方在建设水利设施的同期并没有考虑通航问题，而是采取预留缓建的办法应付。乌江是贵州通江达海的水路主通道，是长江右岸的一条大支流，属于国家水运“两纵三横”主通道建设的范畴。目前，乌江干流先后开工建设了 7座水电枢纽，可是，在建的水电站中，只有构皮滩水电站有过船建筑物设计方案，其他均无过船设施。而构皮滩水电站的过船设计方案，也被列为预留场地，不与水电站同步建设。 专家指出，通航设施在水力枢纽的建设中，经常会遭遇到不建、缓建、少建的情况。部分水利水电

5、枢纽建有通航设施，但建设标准低、通过能力小，无法满足航运需求，如红水河岩滩枢纽建设了 250 吨升船机，不适应规划通航 500 吨级船舶的要求。枢纽运行过程中， “重发电、轻通航” ，主要是枯水期不放水造成碍航和断航；为了增加发电用水量，压缩维护费用，减少过船设施的开启次数，有些枢纽几天甚至几十天才开一次闸，极大地降低了航运生产的时效性、可靠性。 环保大部制猜想 有消息称，酝酿已久的环保大部制已在高层达成共识，可能在明年3 月全国“两会”期间，落定环保大部制。不过，专家认为，这“一个部门”可能是国土资源部，也可能归在国家发改委，但更大的可能是成立一个更高规格的委员会，去统领这件事情，目前来说，

6、一个部委不太可能做好这些事情。 大部制的特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率。对于环保大部制将会纳入哪些职能，环保部部长周生贤在 11 月 13 日的一次讲话中，透露了相关信息。 周生贤透露，当前推进生态环境保护管理体制改革有五个重点，包括建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法；建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制；健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革等。 记者注意到，多年来，在环保部领导的讲话中，谈及国家海洋局职责范围内的海洋生态系统

7、保护问题，以及国家林业局职责范围内的林业生态系统保护甚至是林权改革问题，这是第一次。 记者采访的多位专家建议，在环保大部制的设计中，国土资源部、国家林业局、国家海洋局和水利部等机构有关生态保护、污染防治的职能应该纳入环保大部制职责范围，甚至包括发改委目前负责的二氧化碳减排的职责。在此基础上，组建“生态环境部” 。这一机构将统一监管国土范围内所有污染物的排放，并负责山水林田湖的统一保护和统一修复。一位不愿透露姓名的官方人士对本刊表示，30 多年来，我国的国土开发、管理、监督、保护方面秩序混乱，欠账太多。但是，其中涉及的农业部、环保部、财政部、发改委、林业局等部门，又无法有效协调，很有必要建立一个

8、直接负责的部门。 目前，我国的环保职能分割为三大方面：污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门；资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；综合调控管理职能分散在发改委、财政、经贸（工信） 、国土等部门。环境问题往往涉及各部门、行业和地区的权力和利益调整。 “中国已进入环境高风险期，然而，作为中国环保的主要责任部门，却面临着与众多部门职能交叉、权责不清的尴尬。 ”环保部副部长潘岳此前撰文称，中国的环境问题是综合问题，必须要有综合管理的机制，达到综合权能的统一。实在不行就在上面设一个大协调机制，协调各部门的利益关系，并且还应有最终裁断权。 而不

9、同的法律法规也存在“打架”现象。如 2002 年修订的水法第 12 条规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作” 。在我国环境行政管理机构中，形成了三个“统管”部门：一是环保法第 7 条授权的环保部门，对环境保护工作实施统一监督管理；二是 1998 年成立的国土资源部，主管全国土地、矿产资源、海域等自然资源的统一监督管理工作；三是水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作。这种多头“统管”的体制导致了大家都是“统管”部门，谁也不服谁。 依法公平开发水资源 随着内河航运的经济性和环保性被逐渐受到重视，内河航运正在迎来复兴的春天。然而，长期的弱势地位，以及水电站鸠占鹊

10、巢的发展模式，内河航运“春风又绿江南岸”并不是朝夕之事。内河航运的复兴之路，需要从政策、体制、资金、法律等多方面展开。 首先是要从制定长远规划着手。在广西长洲水电站建设之初，只根据当时西江的通航情况规划了通航设施，而当大坝建成之时，通航设施已经满负荷运转了，如今已经不能满足航运的需要，阻船现象严重。同样，长江三峡大坝的船货翻坝量很大。当务之急是要针对不同河流出台一个全流域综合规划，并赋予其更高的法律地位，对水资源综合利用进行统筹安排。 其次，是加强中央集中管理。目前，水资源管理的“九龙治水”格局，表面上集中了众多部门的力量，但事实上由于不同部门、不同地方对水资源功能需求不同、发展目标不同，容易

11、产生水资源开发中合力不足、协调难度大等问题，并不能达到“团结治水”的目的，客观上反而鼓励了各地区、各职能部门从局部利益、单一目标出发，对水资源的某些功能进行“分而治之” 。目前，在水资源综合利用中，内河航运处于弱势地位，一旦产生枢纽障碍、断航问题，协调解决难度极大。如广西大化水电开发中未同步建通航设施，使红水河断航近 40 年之久；右江百色电站 2006 年已蓄水发电，但至今未建通航设施，虽经国家发改委多次组织协调，相关各方取得了一致意见，但具体实施中，各项工作进度难以落实，通航目标无法按期实现。 第三，加快完善法律保障体系刻不容缓。与其他运输方式相比，国家为保护和促进交通基础设施发展，先后颁

12、布了铁路法 、 公路法 、港口法 、 民用航空法 ，而航道保护和发展的法律基础相对薄弱，致使内河运输在五种运输方式中发展滞后，优势不能发挥。目前航道管理法规主要有 1987 年国务院发布的航道管理条例以及交通部发布的航道管理条例实施细则 ，20 多年过去，许多规定已不适应新形势的要求，导致航道建设、管理困难重重。 在水资源综合利用保护方面，国家先后发布了水法 、 防洪法 、渔业法 、 海域使用管理法等，但这些涉水法律中航道保护的力度不够，有些对发电和养殖等有利的方面恰恰会危害航道。 航运管理条例的规定层次和力度都不够，使水运发展需求在水资源综合利用中处于弱势，缺乏法律保护。为此，应尽快出台航道法 ，为内河航运发展保驾护航。