浅谈城中村控制性详细规划编制方法.doc

1、浅谈城中村控制性详细规划编制方法摘要：本文针对当前城中村改造难度大、存在问题多的现状，结合当前控制性详细规划的编制要点和面临的突出问题，提出控制性详细规划在城中村改造中方法的运用，试图为城中村改造探索一条刚性与弹性控制并重的新思路，推动城市化进程的发展。 关键词：城中村；控制性详细规划；刚性与弹性；方法 中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号： 1引言：城中村问题的提出 2008 年 1 月 1 日新的中华人民共和国城乡规划法颁布实施 ，规划法要求“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划” 。新的城乡规划法将控制性详细规划提升到了一个新的层

2、次。 加快城中村改造步伐，是推进城市化进程，改善城市环境，提高城市规划建设与管理水平的一项重要工作。 而城中村控制性详细规划的编制具有其特殊性。 “城中村”是我国城市化进程中的一个特殊现象 ，在东营市表现的已相当的突出。 城中村是指在城市建成区内，在原农村居民点范围内形成的与周边城市环境构成鲜明反差的以原农村居民“一户一栋”为基本特征的特殊居住区，也称都市里的村庄。 高速城市化是“城中村”形成的直接动因。 在高速城市化过程中，受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响，原农村居民点开发成本提高，急于扩展的城市首先倾向于开发成本较低的周边地块，使原农村居民点逐渐成为都市海洋中的“孤岛” 。面对城市化带

3、来的前所未有的冲击， “孤岛” 上的原村民在自身传统的影响下逐渐走上了一条完全不同于周边地区的城市化道路， 并最终形成了今天独具特色的“城中村” 。 本文以东营区东营村改造过程中所遇到的问题入手， 结合当前控制性详细规划编制的要点， 提出了城中村改造刚性与弹性并重的新思路。 2城中村控制编制面临的问题 控制性详细规划（以下简称“控规” ）是城市规划管理承上启下的主要操作平台，作为实施规划管理的核心层次，也是实现城市建设的最直接手段。 多年来，各地对控规编制方法的探索和创新取得了一定的效果，逐渐适应了城市建设思路多元化对规划的冲击。 但是，城中村在控制性详细规划编制中是个特殊的例子，建设方式的多

4、元化和村民利益形成了诸多的矛盾，面临的问题日益突出，主要集中表现在以下三方面： 21 城中村的指标控制过死，缺乏灵活性 城中村控规在管理实施中往往遇到尴尬现象： 控规编制刚刚完成即面临重大修改和调整；控规中看似严谨的指标恰恰禁不起推敲；控规强调过于刚性的控制体系，未与城中村的实际情况结合，显得缺乏灵活性，最终导致“失控”的结局。这种控制过死的情况集中体现在两方面：用地性质和开发强度，用地性质过于刚性往往只考虑城中村居民的居住利益而忽视城中村居民的就业的变化；开发强度是控规控制的核心要素之一，未能结合城中村的现实而用城市控规的方法进行“一刀切”的强度控制，使得城中村改造出现失控。 22 公共设施

5、缺乏保障 如何保障村民的利益， 合理的配置公共设施成为城中村控规编制的突出难点，在多变的规划实施中，屡屡突破规定的容量限制，造成公共设施严重不足，不能满足城中村居民的基本生活需求；具体体现在公共设施的容量不足，位置常常挪作他用，难以得到有效保障。 23 城市形象缺乏控制 城中村现有的城市形象较差，长期以来，城中村是城市“脏、乱、差”的代名词，如何有效控制城中村整体形象成为关注的焦点，传统的控规以引导性规定控制形态，显得过于单薄和无力，特别是在公共绿地方面难以在城中村实施，造成城市形象的进一步恶化。 3城中村控规编制方法 东营村控规从用地性质、开发强度、公共服务设施配置、城市形象控制方面入手，从

6、不同的出发点进行分析，综合运用弹性控制和刚性控制的手段，形成了较为完善的控规编制方法。 31 用地性质控制 城中村控规规定的每一块用地的主导使用性质不能轻易改变，但 也不是一成不变的。 土地使用性质有其兼容性，一定条件下可以在一定范围内作适当调整，划分地块的相容性和确定比例，使规划具有较强的应变性和可行性，因此，城中村控规用地性质的控制应该为弹性控制和刚性控制相结合。在东营区东营村控规中，考虑到村民的就业问题，二类居住用地可与商业用地进行兼容，形成商住用地；而公共服务设施用地均可进行兼容，但不得妨害非营利性公共服务设施的总量。 为了不改变整个地块的功能目标，相容用地的各部分应严格控制比例范围，

7、兼容用地不得超过原有用地的 25，这样就能保证地块整体目标的实现。 而不可兼容的用地性质，例如公共绿地、公共停车场等用地，则必须按照规划确定的用地性质进行控制，这样才能保证村民的公共利益不受侵害。 在规划的图则控制中，兼容用地用绿色表示、不可兼容用地用红色表示，更好的进行区分。 32 开发强度的控制 为了适应土地开发的多样性，结合城中村改造的特点，在城中村土地的开发强度控制上，可以采取刚性控制为主，弹性控制为辅的控制性方法，既能避免城市村村民按照原有居住模式进行改造，形成过低的开发强度造成土地的浪费，又能避免盲目提高开发强发，造成环境压力以及设施供应的不足，以保证村民基本的生活质量。 在东营区

8、东营村控规中， 规划确定每块用地开发容量的基本控制标准，确定的主要依据包括城中村的建设标准、规划区的总体定位、各地块自身的发展条件、基本的日照、环境、消防、卫生要求等。 地块的基本控制标准是保证开发建设有序进行的基本保证， 也是城中村改造开发强度的低限，规划须进行刚性控制。为促进村民改造的积极性，解决城中村改造的村民就业问题，规划在确定用地开发容量的同时也制定了地块开发浮动容量， 集中体现在住宅、 商业和其他的公共服务设施用地中。 在规划中确定一个浮动指标，结合城中村改造的政策进行控制，一般浮动指标上限为 20%。 例如，提供城市公共空间的可控制为浮动指标的上限， 城市开发密度较大的区域可取浮

9、动的下限。 在控规的图则中，应明确表示出地块开发强度的浮动指标量，以便于规划的控制和管理。 33 公共服务设施控制 从现状来看，城中村改造的公共服务设施需进行重新配置，非营利性公共服务设施的控制以刚性为主， 营利性的公共服务设施的配置以刚性和弹性相结合。 在东营市东营村控规中，非营利性的服务设施（例如小学、幼儿园、老年活动中心）的配置必须严格按照标准进行控制，实行定量定点的方式，保证村民的基本利益；营利性的服务设施（例如商业）的配置可实行基本指标控制为主， 浮动指标控制为辅的方式适当增加部分服务设施以满足村民的需要。 34 城市形象控制 考虑搭配原有城中村区域的城市形象较差， 村民的素质普遍较

10、低现状，规划在控制中应加大刚性控制的力度，将城市的空间界面、交通要素、开放空间、街道要素和建筑高度分区进行严格的控制。 东营村控规在规划中加大了对地块的环境容量、建筑建造、道路交通等方面分别提出指标控制要求。 其中，将城市空间界面与地块的环境容量进行结合，采取刚性控制的方法限定城市的公共空间（例如绿地、步行系统等） ， 从整个城市的角度合理论证区域在城市的形象和地位，为城市的管理和控制提供有力的依据，提升了城市的形象。 4结束语 通过对东营区东营村控规中用地性质、开发强度公共服务设施、城市形象的弹性、刚性控制，大大增强城中村控规的可操作性，在合理的实现城中村改造的同时也保证了村民的利益， 同时

11、也使规划管理工作有章可循、有序进行，使城中村走可持续发展的道路。 然而，真正的将村民的利益和城市的开发进行有机的结合， 将弹性和刚性控制合理的运用到城中村的实际建设中去，仍有很长的路要走。 参考文献 1 李晴 、常青 ， “城中村 ”改造实验以珠海吉大村为例 ，城市规划 ，2002（11） 2赵民等，论快速城市化时期城市土地使用的有效规划和管理，城市规划汇刊，1997（5） 3控制性详细规划创新体系研究张光 远周剑峰 4魏立华,闫小培.“城中村 ”:存续前提下的转型兼论 “城中村 ”改造的可行性模式J.城市规划, 2005, （7）. 5郭新平.“城中村”改造规划应注意几个问题J.建筑设计与规划, 2005,（5）.