浅谈我国农村征地补偿制度的发展进路.doc

1、浅谈我国农村征地补偿制度的发展进路摘 要 城镇化的发展趋势已然不可逆转，农村改革中土地问题永远是一个无法绕开和回避的核心问题。征地进行建设成为各地的一项普遍重大工程。高楼大厦的兴建原本是城镇化的体现，高额的房价却把农民群体彻底抛弃了。农民指着生存的最起码的土地被征收征用，然而对绝大多数农民来说，土地仍然是生存的最重要的生产资料，是命根子，一旦失去土地农民的后续生活能否得到保障，如何得到保障，值得深思。本文以设问的方式开题并贯穿，从农村土地管理制度的法律依据着手，结合城镇化发展的浪潮，提出农村征地补偿制度发展的一些建议，以期能对我国城镇化浪潮下的农村征地补偿有所裨益。 关键词 农村土体 农民 征

2、地补偿 作者简介：成祥，西北政法大学法学理论专业 2011 级硕士研究生。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）11-210-02 近年来，随着国家城镇化发展方向的指引，越来越多的房地产开发商看到了农村土地无论是耕地还是宅基地背后的强大经济利益。农民们自是知道土地靠态度是保不住的，有人靠生命都没保住。于是退而求其次，希望能够在失去土地后获得的补偿上做做文章，按照国家政策，应该不低于失地之前的生活标准。大批的农民兄弟卷入了与政府周旋补偿价格的大战中，现实是残酷的，补偿价格的天平丝毫没有偏向农民，没有商量的余地，有的只是钉子户们英勇保卫土地的壮举甚至血

3、淋淋的事实。从小生活在农村的我见证了村里的枣林变成了现如今的一排排房屋，在耕地所剩无几的今天，又开始了新一轮的征地大战。一开始听到自己村里要被征地，感觉很是骄傲，算是赶上了城镇化的浪潮，一亩地四万对于农民来说也不是个小数目。更何况在我看来，把土地征收对农民而言未必是件坏事，很多农民辛辛苦苦一年，搭上料钱和功夫不说，赶上天旱的话，颗粒无收不敢说，但终归得到的远少于付出。不过，总有好事者多方打听，抑或是所谓钉子户出马了，四万变成了九万，这下农民就不答应了，四万能变九万九万就能变十三万。按照市场价，分得的补偿款根本不足以在城镇化的浪潮下买到适合居住的合理的商品房。于是，观望的态度成为大众的一致表态，

4、总相信肯定还能涨。不久有人打听到，开发商一亩地按照一百万给到县里，县里再二十七万每亩分到乡里，乡里分到村里，层层下来，到农民手里也就值九万。这种分法的真假不得而知，最起码有人在监督着国家机关的行为算是件好事。不久前回家，村干部在挨家挨户的动员大家在征地补偿协议上签字，以期尽快完成任务。不知道这样一件大事的程序是怎样的，城镇化的代价就是农民失去土地吗？ 一、现行法律法规对农村土地的权属和征收征用如何规定的 宪法第十条：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”同样的， 中华人民共和国土地管理法第八条：“农村和城市郊区的土地，除

5、由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 ”毋庸置疑，农村土地依法属于村民集体所有。现行法律对农民集体所有土地使用权的非农业建设有实质性的制约：农民集体所有建设用地使用权流转只有一种特定形式即本集体经济组织兴办的乡镇企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移。这与相同法律体制下的国有土地相比，存在着法律调整上的不平等。现行法律规定使集体土地市场形成封闭状态，其建设用地使用权长期不能合法地进入市场。 而关于征收征用，宪法第十条和土地管理法都提到，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 物权法四十二条：“为了公共利

6、益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。 ”四十三条：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。 ”按照以上相关法律，农村土地属于集体所有，对其征收征用要严格依照法定程序，尤其是对耕地严格进行保护。 二、 “集体所有”中的“集体”具体包括哪些 对于“集体”的界定，似乎在法律条文中无法找到。集体所有制是部

7、分劳动者共同占有生产资料的所有制形式，是公有制形式之一。 根据宪法的第六条和第八条，集体所有制经济也就是社会主义劳动群众集体所有制经济，受法律保护。也就是说，农村土地归属于本集体经济组织内部的劳动群众集体所有，土地的征收征用都应该有集体经济组织内部来决定。然而，由于现行的有关农村土地制度中农民集体所有的产权安排存在着产权残缺等障碍，因此国家、集体和农民之间围绕着土地剩余索取权仍然存在严重争议，农民的土地财产权仍然或多或少地受到不同程度的侵害。 而作为集体经济组织中的“发言人”村干部，便成为了农村土地产权中的一线人员。根据中华人民共和国村民委员会组织法第二十四条：“涉及村民利益的下列事项，经村民

8、会议讨论决定方可办理（七）征地补偿费的使用、分配方案；”第二十二条：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。 ”也就是说，征收农村集体所有的土地，应当召开由本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表组成的村民会议，所作决定要经过到会人员过半数通过才有效。如此看来，村民手中还是握有自己土地的某些决定权的。不过，国家对农村集体所有土地的征收与农民财产权保护之间存在着冲突。因征收活动中公益目的泛化与征收程序失范，国家的征收权容易被滥用；加之

9、补偿标准偏低与保障制度缺位，使农民的财产权益难以得到有效保护。 三、为什么不是“农民拥有土地”而是“土地拥有农民”？ 这个问题的提出源自于我读熊培云老师的一个村庄里的中国 ，熊老师提出的两个问题，即“为什么不是农民拥有土地？”和“为什么是土地拥有农民？”农民的城镇化应当是农民整体城镇化，即使离开土地进入到城市也有他们的一席之地。而这需要农民拥有对其所属土地的权利进行流转的权利。虽然耕地的钉子户不及住房捍卫者那样英勇，但又不合理的征收征用耕地所引发的群体性事件不在少数。作为历史上一直认为的最有忍耐力的农民阶级而言，如果赖以生存的土地都可以失去，他们还拿什么信任政府，更别谈当家做主。正如书中所说：

10、“如果社会足够开放，如果农民的地权能被承认和保护，如果农民可以自由地买卖自己的土地甚至弃地而走（如旅客在紧要时弃船求生） ，他们就会恢复人挪活的本性。这样的时候，他们的境遇就不再是土地拥有农民而是农民拥有土地了正如是公民拥有国家，而非国家拥有公民。 ” 如果真能做到这样，那么农民便不会失去土地，不会失去他们赖以生存的家园。 四、我国关于征地补偿的相关法律是如何规定的 2011 年国有土地房屋征收与补偿条例颁布实施之后，制定农村集体土地征收管理条例成为学术界期待并讨论的热点。国务院法制办公室起草的农村集体土地征收管理条例原定在 2012 年出台，但是直到今日这部行政法规仍然没能公之于众，这说明我

11、国农村土地征收问题非常复杂。 土地管理法第四十七条：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 ”农村耕地以亩来作为计量单位，如果按照做高标准进行补偿，

12、土地补偿费按照十倍来进行计算，安置补助费按照十五倍进行计算，不算青苗和地上附着物，就是被征收前三年平均年产值的二十五倍，按照九万来计算，每亩地的平均产值为 3600 元，这个数据看上去还不是那么不合理。然而按照 3000 元每平方米的价格去购买商平房，买九十平米需要 27 万，也就是三亩地可以换到一处九十平米的房子，而这还是按照最高的补偿，这样的剪刀差价格实在发人深省。 五、农村土地征收补偿制度何去何从 关于农村土地征收制度的改革随着近几年房地产市场的几近疯狂，越来越成为学者们最强烈的呼声。土地作为稀缺资源，对农民而言就是命根子。在土地制度改革过程中，不仅需要关照历史的存在，同时也要考虑到未来

13、的发展。当前我国农村集体经济组织土地所有权制度中存在的问题，从根本上来说就是村民的合法利益没有得到充分的尊重。制定农村土地征收管理条例，应当首先尊重村民的基本权利，让他们在土地的征收过程中充分表达自己的意见。按照前面所做的计算，失去土地的农民不足以在城镇化的商品房中扎根，农民是肯定不会答应的。应以市场价格为标准，提高补偿标准，扩大征地补偿范围，增加邻接地、通损地及对土地可预期的未来利益的补偿；完善分配制度，提高农民所占分配比例，从而能够切实保障被征地农民的合法权益。 一方面，应当保障在农村城镇化发展的同时，农村土地也实行城镇化，甚至可以考虑让农民成为集体土地流转的交易主体，无论是土地征收机关还

14、是房地产开发商，对土地流转应当直接与农民进行沟通，另一方面，政府通过税收等经济杠杆来调节农民流转土地后的收益，既要保障失地农民的后续生活不低于原来的生活标准，并有所发展，同时保证国家、地方不因土地权属的改变而失去一大部分财政支撑。试想一下，假设一亩地补偿六十万，农民拿出三十万来缴税，我想农民还是愿意的，毕竟钉子户不是自愿成为钉子户的。另外，现行的征地安置标准过低且方式单一，使得许多失地农民转化为城市贫民，其结果必然会影响到社会的安定，因此，对失地农民的社会保障的完善也是不容忽视的重大问题。 最近听说村里占地的事情搁浅了，不知道是上面叫停了，还是见农民不同意补偿协议会采取让步。总之，期待着政府能

15、给予农民最实惠公平的补偿。农民仍然是这个社会中的绝大多数，与其让农村变成留守儿童、留守妇女、留守老人的集合点，不如把农村发展起来，走城镇化道路的同时，农民也要现代化。期待农村集体土地征收管理条例的尽快出台，更期待我国的集体土地流转更符合国情民意，城镇化发展更加顺利和谐。 注释： 何潇.对建立我国农民集体所有建设用地使用权流转制度的法律探讨.中央民族大学.2005 年. 摘自百度文库. 黄海.农民土地财产权权益制度保障研究.湖南公安高等专科学校学报.2005（1）. 石佑启、苗志江.论农村土地征收与农民权益保护.湖北民族学院学报（哲学社会科学版）.2008（1）. 熊培云.一个村庄里的中国.新星出版社.2011 年版.第 50 页. 张丽丽，文峰.我国土地征收补偿范围与标准之探析兼谈土地行政征收中的权利保障.生态经济.2011（3）.