上市公司信息披露监管存在的问题及其完善.doc

1、上市公司信息披露监管存在的问题及其完善【摘 要】上市公司各种违规披露行为仍时有发生，表明监管效率低下。本文分析了上市公司自我监管、政府监管、注册会计师等中介机构以及新闻媒体的社会监管等方面存在的诸多问题，探讨了相应的完善措施。 【关键词】信息披露监管；自我监管；政府监管；社会监管 一、上市公司信息披露监管存在的问题 （一）上市公司自我监管流于形式 近年来，证监会加强上市公司自我监管的制度建设要求，上市公司作为信息披露义务人，纷纷制定本公司信息披露管理制度、内部控制制度，以规范公司信息披露工作，明确董事、监事、高级管理人员的信息披露责任。通过上网查看各公司的管理制度，其文字内容往往大同不异，包括

2、一些受到证监会立案调查的公司，都按管理部门的要求制定并公布各自的信息披露管理制度。但从最终结果看，显然没有起到实质性的监督管理作用。 （二）政府监管存在多头重复监管、监管越位、监管不到位等诸多问题 首先，目前对信息披露进行监管的部门主要有证监会、财政部，另外还涉及到审计署、国资委、银监局、保监局等部门。这些部门监管目标各异，职能重叠交错，协调困难，检查过多过滥，既浪费行政资源又增加企业负担，监管效率低下。其次，政府行政监管权力过大过多，越位明显，证交所、中注协的行业自律监管机制得不到有效发挥。自律监管是独立于政府行政监管、与之并行的市场化监管机制。 证券法规定证券交易所制定证券上市及其交易等规

3、则，并据此审核决定证券是否上市交易、暂停或终止等相关事项。但在实际操作中，这些本应是交易所固有市场职能的部分却作为行政管理权力掌握在证监会手里，交易所仅能安排监督上市公司常规化制度化的信息披露事务，督促其对日常交易中的信息传闻作出澄清，对违规信息披露行为给予纪律处分，演变成政府部门的一个“一线监管”机构。另外，中注协通过拟定注册会计师执业准则、规则，及对注册会计师任职资格和执业情况进行年度检查，对上市公司信息披露予以“间接监管” 。但由于 1993 年颁布并适用至今的注册会计师法并没有条文明确表明中注协其行业自律组织的性质，因此与交易所相比，在人事任免、内部运作方面行政化色彩明显，更缺乏自主权

4、与独立性，影响其行业自律监管作用的发挥。最后，一些已制定规则不能严格执行，如上市公司退市制度形同虚设，甚至于有连续几年没有营业收入的公司仍然在市场上滥竽充数，此外行政处罚力度不大，上市公司财务丑闻、价格操纵和内幕交易等问题层出不穷，政府监管不到位使投资者对证券市场“信心、信任、信仰”缺失。 （三）以中介机构、新闻媒体为代表的社会监管乏力 首先上市公司多数信息在披露出来之前，都需要经过各种中介机构的检查鉴证。但由于监管法规不健全，在利益驱使下，中介机构与上市公司合谋现象屡见不鲜，成为违规披露的帮凶。其次信息披露全过程都会受到新闻媒体的关注，一方面新闻媒体可以挖掘出上市公司不愿主动、及时披露的一些

5、负面消息，为公司信息披露提供有益的补充，是投资者获取公司信息的重要渠道；另一方面，媒体上对上市公司的各种评论可以公开揭露违规行为，威慑潜在犯规者，是一种成本低但效率高的信息披露监管方式。但目前我国新闻管理机制不合理，新闻监督环境不尽人意，新闻媒体顾虑重重，不敢过多报道公司不利消息，反而容易被告上市公司收卖，难以发挥其社会监督功能。 （四）法律手段运用不足，严重削弱监管效率 我国实行社会主义市场经济体制，是一个法治国家，因此各监管主体对上市公司信息披露监管，都应依据法律法规，以法律手段为主。但在监管实践中，政府行政权力过大，在涉及信息披露案件中行政干预过多，司法缺乏应有的独立性， “有法不依、执

6、法不严、违法不究”普遍存在，另外监管法规之间不协调，法律责任不完备，诉讼方式不合理，这些问题的存在都使得上市公司信息披露违规成本低而投资者维权成本高，因而难以在证券市场上形成优胜劣汰机制，资源配置功能无法有效发挥，严重削弱了监管效率。 二、上市公司信息披露监管的完善 （一）切实加强信息披露内部监管力，充分发挥自我监管的基础性作用 理论上讲，上市公司从自身利益出发，存在不披露、少披露、或选择披露公司信息的倾向，信息披露的自我监管作用有限。但在强制披露背景下，其作用也不可小视。有效的公司信息披露自我监管既可以规范公司信息披露工作，明确董事、监事、高级管理人员各自的信息披露责任，又可以为外部监管提供

7、坚实基础和有力保障。为保障大股东及高级管理人员能真实、充分、及时地进行信息披露，上市公司通过设置相互制衡的组织机构及一系列内部管理、内部控制制度，形成了一整套信息披露的自我监管体系。这套体系以财务总监下设的审计部为基础，以董事会下设的主要由独立董事组成的审计委员会为核心、以股东大会下设的监事会为保证，可谓层层设防，防守严密。但从不断曝光的上市公司违法违规信息披露的事实来看，这套防护系统实际运行效果欠佳，反映出其自身及其实施与执行都有诸多需要进一步完善的地方。为此，笔者提出：第一，强化内部审计监督，将内部审计从公司管理层完全独立出来，直接对董事会下属审计委员会负责。审计委员会成员宜全部由独立董事

8、担当。第二，强化独立董事的监督制衡作用。从产生办法等方面提高独立董事实质上的独立性，加大独立董事在董事会人数中的比重。第三，强化监事会的监督制衡机制，切实发挥其在公司治理中的内在功能。（二）强化中介机构、新闻媒体的社会监管功能 首先完善相关法律法规，加大对合谋违规信息披露的中介机构的惩治力度。及时修订注册会计师法 ，完善注册会计师法律责任，特别是扩大其民事责任以实质性增加其违规成本。其次充分发挥新闻媒体社会公器作用，强化信息披露监管。尽快出台新闻法为新闻媒体提供必要的法律保障，维护新闻媒体对上市公司正当报道权和批评权，切实保护广大股民利益。同时，改变由指定报刊进行信息披露的做法，广泛运用各种网

9、络渠道，既降低上市公司信息披露成本，又提高信息披露及时性。另外，作为外部监管部门，无论中介机构还是新闻媒体都应加强自身队伍专业素质与职业道德建设，提高执业质量，树立行业公信力。 （三）规范政府监管，理顺政府监管职能 解决目前政府监管存在的问题，可以有针对性地从以下几个方面着手：第一，减少政府干预，强化自治权限，增强证交所、中注协的行业自律功能。政府监管与行业自律的关系实质上体现政府干预与市场自我调节关系。从成熟市场经验看，上市公司信息披露监管成功之关键，在于政府监管和行业自律之间的平衡。目前我国政府干预过多，行业自律不足的问题必须改革：在人事制度方面，改变行业自律组织负责人由行政管理部门提名或

10、任免做法，真正还权于民；在上市公司监管方面，将法定的上市、暂停或终止上市审核权，从实质上下放到证交所手里，让证交所能真正按上市协议处理与上市公司之间关系，以便塑造市场竞争氛围，证交所与上市公司按市场原则实行双向选择。第二，政府监管纳入法制化轨道。需要建立政府监管行为的社会评价和责任约束机制。即要有一个社会民主评议机制和政府监管人员对其监管行为的后果承担责任的制度安排，建立这一机制是杜绝官僚主义，防止监管人员公权私用，实现政府监管科学化。第三，理顺各监管部门职责，减少重复监管。政府各监管部门在监管过程中要依法监管、相互协调。证监会和财政部等部门应有主有次，协同开展上市公司信息披露监督检查，避免重

11、复，突出重点。 （四）增强司法独立，为信息披露监管提供强大的司法后盾 相较于监管体系本身存在的问题，监管法律法规不能得到有效执行、“有法不依、执法不严、违法不究”的问题更突出更严重，更应引起各方高度重视，更是迫切需要解决。习近平总书记在首都各届纪念宪法公布实施三十周年大会上的讲话中指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。 ”那么以宪法为根本的其他法律法规何尝不是如此。无论是上市公司自我监管，还是社会监管抑或政府监管，要想真正起作用，落实各项监管规定要求，以建立起证券市场有效的惩罚机制，必须有司法提供保障。否则再完善的监管制度也只能停留在设计层面，难以实质性改善监管效果。当前，需要首先

12、解决的是司法独立性问题。按照现行司法制度，在众多涉及上市公司信息披露案件中，法院审理难免都要看政府部门脸色，这已不是什么秘密。因此，要想从根本上解决信息披露监管问题，需要改革当前司法制度，斩断伸向司法部门的权力之手，使法律手段与行政手段和经济手段一道共同发挥作用。 参考文献： 1杜兴强.公司治理演进与会计信息披露监管J.财经研究，2004（9）. 2卢文道.证券交易所及其自律管理行为性质的法理分析J.证券法苑，2011（12）. 3周俊生.“传媒 GDP 主义”的制度保障必须扫除J.青年记者，2010（5）. 4宫晓飞.注册会计师协同舞弊成因与对策探讨D.江西财经大学，2012. 作者简介：杨琳（1967-） ，女，湖北荆州人，长江大学管理学院会计系副教授，主要研究方向：财务会计理论。