公共支出归宿成本法：回顾与展望.doc

1、1公共支出归宿成本法：回顾与展望摘要：成本法作为公共支出归宿研究中的主要分析方法，具有简便、直观、应用广泛等特点。我国学者近年也运用成本法开展公共支出归宿实证研究，但受到数据来源、重视程度等因素影响，研究成果数量偏少，研究主题有所偏离，社会影响力偏弱。随着政府对公共支出政策的重视，公共支出归宿必将成为我国公共经济学领域新的研究焦点，成本法必将成为重要的政策评估工具。 关键词：成本法 公共支出 支出归宿 收入分配 当前，从发达国家到发展中国家，公共支出规模都在持续增长，由此形成了数量庞大的公共支出利益。那么，这些公共支出利益被哪些人获取，将事关政府支出的“公共性”和公共政策目标的实现。为此，在公

2、共经济学领域展开了公共支出归宿研究，旨在通过分析公共支出在人际问的利益分配状况，探究公共支出对人际间收入分配的影响，进而评价公共支出政策的有效性。研究公共支出归宿的具体方法有多种，如效用评价法、支付意愿估计法等。其中，以 Gillespie（1965）和Bishop（1966）首先用于公共支出归宿分析的成本法历史最为悠久、运用最为广泛，至今仍有很强的生命力。本文拟在简要叙述成本法及其研究进展的基础上，评述我国学者运用成本法进行公共支出归宿研究的现状，并展望成本法在我的运用用前景。 一、成本法分析框架及研究进展 （一）成本法及其特点 公支出归宿研究需要解决三个主要问题：一是确2定公共支出利益的受

3、益人；二是测算受益人获得多少公共支出利益，或者说如何在人际问进行公共支出利益的分配；三是评价利益归宿结果。成本法围绕上述三个问题进行公共支出归宿情况分析： 首先，成本法将受益者确定为公共支出所提供的产品或服务的直接接受者。比如从政府转移支付中获得食品补贴的个体、享受免费公共教育的孩子及家庭等。这种界定从公共支出利益直接享用者角度出发，简单明了，符合人们的直观感受。这完全不同于一种基于一般均衡观点的考虑，即公共支出会对相关要素和产品价格产生影响，除直接接受者之外的其他人群也会受益。这种考虑虽然有一定道理，却给分析带来了很大的难度。 其次，成本法将受益者获得的利益直接以公共支出的成本来衡量，即将支

4、出成本直接视为接受者获得的私人收入。这也正是成本法名称的由来。由于公共支出所形成的大部分产品和服务缺乏市场定价，无法准确衡量这些产品和服务利益的真正价值，用什么指标来测算受益人获得多少公共支出利益一直是公共支出归宿研究中的关键问题，也是最具争议性的难点问题。有通过“效用”转化为等价收入的方法（Aaron and McGuire，1970） ，有通过消费者剩余转化为收入的做法（De Wulf，1981） ，而成本法直接将支出成本转化为受益者的收入。在具体进行归宿分析时，因不同支出类型形成的公共支出利益表现形式不同，成本分配（测定）方法也会有所不同。比如将公共支出分为转移性支出和购买性支出，转移性

5、支出形成的利益多为货币或其等价形式，购买性支出则形成各类具体的产品和服务利益。在购买性支出中又区分为特定利3益支出和一般利益支出。前者为特定目标服务，具有准公共品或私人品的性质，如教育、医疗等。后者向公众普遍提供，具有纯公共品的性质，如国防、外交和行政管理等。在成本法的分析中，转移性支出和特定利益支出的利益归宿分配相对容易确定，前者为接受者实际接受的货币等值成本，后者一般根据产品或服务单位成本分配，而一般利益支出的利益分配却存在颇具争议的多种处理方式，可以按个体收入（受益前）比例分配，也可以按个体平均分配，甚或上述两种方法的结合，但以在受益者中平均分配较为多见。 最后，运用一系列指标进行结果评

6、价。公共支出利益按照成本分配之后，对人际问的受益情况结合诸如基尼系数、收益率等一些指标进行评价，以获得公共支出对人际间收入分配状况的影响。 结合上述分析思路，成本法的具体分析框架可用下图表示： 成本法的主要优点是操作简便、结果直观明了，容易为公众及决策者接受。虽然有人质疑成本法对支出成本等于接受者获益数量的假设，提出需要考虑受益者主观评价（Aaron and McGuire，1970） 。 但在缺乏真实的偏好表露机制下，要估测受益者对公共品的主观评价十分困难。目前，不管是对公共品的个人效用函数还是需求函数的估计都无法避免研究者的主观武断性。这使得考虑主观评价的方法至今仍限于学术圈的探讨，而成本

7、法却已被广泛运用于实证研究，其中包括被英国、澳大利亚等国家的官方机构所采用（Chamberlain and Prante，2007） 。在没有更好的方法来估量公共支出的价值之前，由于能被普遍认可，通过客观途径获取，并且能用货币数量较为精确表示的，唯有公共服务的成本数4据。所以，尽管存在争议，但成本法仍不失为当前估测谁从公共支出中获益多少的良好工具。 （二）成本法的新进展 近些年来，在世界银行的相关学者如 Castro-Leal el al.（1999） 、Deva rajan and Hossain（1998） 、LanjOUW el al.（2001）等推动下，成本法在公共支出受益归宿分析（

8、称为 Benefits Incidence Analysis）中得以广泛运用。这些研究不同于以往研究的特点是并不关注广义的税收负担分配和公共支出利益分配，而是集中于评价一些重大减贫项目的收入分配影响，尤其关注发展中国家诸如教育、医疗保健和转移支付等项目的公共支出。如 Gafar（2006）运用成本法对加勒比海地区各国的教育、保健、基础设施等公共支出归宿进行分析，结论是初等教育和食品计划支出具有针对性和累进性，而高等教育却具有累退结果，贫困人口在获取高质量医疗卫生服务方面明显不利，基础设施在改善贫困阶层的利益分配方面基本上都是失败的。 同时，成本法也在发展过程中不断地力求改进，以更切合分析的现实

9、情况。这主要表现在两个方面：一是在一般支出的归宿方面，通过对一般利益支出进行最大可能的分解，使得受益人的界定更具体和分配程序更适合实际情况。比如对转移支付项目的管理成本可以分配给接受这些项目的家庭而不是分配给所有的人群，立法和行政成本比较适合按个体平均分配，而对人身和财产权的保护成本则更适合以保险原则为基础的收入概念进行分配（沙，2009） 。二是在公共项目的边际支出归宿研究方面取得一定进展。如 Younger（2003）分析了三种用于公共政策变化的5边际受益分析方法；LaniOUW and Ravallion（1999）使用 1993-1994 年印度农村的调查数据来估计就学和反贫困项目参与

10、率的边际差异，结论是非贫困人口先获得这些项目的大部分利益，但随着他们在边际获益上的基本饱和，穷人将获得项目扩张所带来的边际利益的较大份额，传统的归宿分析方法低估了贫困人口从更多的公共支出中获得的利益，同样低估了削减支出时他们的利益损失，提出为了使富人愿意纳税支持这些项目，让非贫困人口“先得”是政治可行的选择；而 Aiwad and Wodon（2007）指出当公共服务扩张时，边际利益归宿配置是与地方政府最大化平均使用率的目标相一致的，并利用玻利维亚的数据验证了该假设。 二、国内的研究现状 （一）主要成果 1.对国外研究的引介成果较为丰富 这些成果主要分为两种形式：一是对国外文献的直接译介，如世

11、界银行专家桑贾伊普拉丹（2000）所著的公共支出分析的基本方法及安瓦沙（2009）主编的公共支出分析一书，其中都涉及相关公共支出归宿及成本法分析的内容；二是对国外研究成果的整理归纳，如郭庆旺等（1999）较为详细地归纳了公共支出对收入分配的影响多种分析理论和方法，刘宇飞（2003）总结了四种支出归宿分析方法，郭振友等（2006）介绍了在卫生领域实施受益归宿分析的原理、步骤、评价方法和指标以及受益分析研究的进展，王志涛（2007）对国外公共支出归宿研究方法方面的新进展进行了介绍。 2.实证研究刚刚起步且集中于公共教育支出归宿 据文献资料看，国内在公共支出归宿问题上的实证研究开始于本世6纪初，其中

12、又以运用成本法对公共教育支出进行受益归宿分析的成果中占多数。国内学者数量不多的初步研究是一种有益的尝试，对于推动我国的公共支出与收入分配关系的研究无疑具有非常重要的推动作用。这些成果主要包括： 赵海利、赵海龙（2007）采用成本法，按 2002 年各省人均 GDP 大小将全国地区划分为五等份，采用补贴额作为受益指标，对初等教育公共支出的利益归宿进行分析，结论是我国初等教育公共支出的主要受益者为高收入地区，而中低收入地区都是利益受损者，其中次低和中间收入地区是主要受损者，最低收入地区受损较小。 李祥云（2008）也按人均 GDP 指标将全国 30 个省级单位进行五等份排列，引入“EPI”指数和“

13、ESI”指数，运用成本法对我国农村税费改革前后（1999 年与 2005 年）义务教育公共支出的地区、城乡和地域分布变化进行分析，结论是，改革前后，义务教育公共支出的最大受益者均是人均 GDP 最高的 1/5 地区，其余地区仍是受损者，只是在各等份地区内部的分布上呈现一些积极变化，改革后公平性稍有提高；在城乡间分布上，尽管农村仍是受损者，但改革后农村的受益程度有明显提高，城乡差距缩小也较为明显；在地域分布上，东部仍是受益者，中西部仍是受损者，但小学阶段的公共支出利益归宿在分布上更趋合理，而初中的地域差距却有扩大倾向。 曲创、许真臻（2009）在分析中选取学校数量、在校学生数量、专职教师数量三个

14、指标来反映公共教育支出受益归宿，并设置一个称为“受益比”的指标来衡量地区受益公平情况，分析的结论是我国公共教7育支出的地区归宿因教育阶段的不同而不同，中、西部地区在初等和中等教育阶段受益较多，东部地区在高等教育阶段受益相对较多。该研究虽然没有采用严格意义上的成本法，但分析采用的学校数量、在校学生数量和专职教师数量等指标间接反映了公共支出的成本投入。 蒋洪等（2002）的研究不同于上述研究，进行了不同收入阶层家庭问的公共教育支出受益情况分析，这种真正的人际间或者说不同收入层次的家庭之间的教育支出归宿研究在我国相当少见。该研究通过对 2001年 10，000 余名大学在校生的家庭情况调查，分别从大

15、学生的家庭收入分布、城乡分布和地区分布三个角度对高等教育公共支出的利益归宿进行分析，得出的结论是：享受高等教育的学生来自高收入阶层的比例远大于低收入阶层的学生比例；高等教育的受益者仍主要是收入水平较高的非农村家庭；东部地区学生占总人口 30%左右却享受了 40%60%左右的高等教育机会，是高等教育的主要受益者，中部地区，而不是西部地区，占总人口的 53%左右只享受了 30%40%左右的高等教育机会，享受公共高等教育机会的程度最低。 在其他实证研究方面，郭振友等（2008）利用浙江省 2003 年家庭卫生服务调查数据，运用受益归宿分析方法评价了浙江省政府医疗机构补助分布的公平性和目标效率；刘穷志

16、（2007，2008）运用模型对我国的公共支出对于贫富人口的归宿进行分析。 （二）存在的主要问题 1.研究成果偏少，重视程度不够 由以上成果分析可以看出，我国学界在公共支出归宿及运用成本法8研究方面，对国外研究成果的译介已形成一定的积累，但实证研究成果的数量目前仍未突破个位数。偏少的实证研究成果难以形成一定的社会影响力。这说明运用成本法进行支出归宿研究可能仍属于研究的新兴领域，还没有引起学界足够的关注。这从一个侧面也反映了政府尚未在政策层面考虑如何去评估相关支出项目对人际间收入分配状况的改变。因为一旦政府有实践的需求，将极大推动学界开展相关的研究。 2.家计调查数据的缺乏导致研究主题有所偏离

17、我国的研究成果反映在研究主题上已有所偏离。在实证成果介绍中我们发现，现有教育公共支出归宿研究大都集中在对我国地区间的归宿差异展开分析，仅有蒋洪等的研究分析了不同收入人群间高等教育公共支出归宿。诚然，地区间的教育投入差异在我国也是一个重要问题，但研究人际间的公共支出获益情况并分析公共支出对不同收入人群的收入分配影响是公共支出利益归宿研究的主要内容，其中应该特别注重评价公共支出项目对改善低收入阶层福利状况的效果。我们认为，从这些研究文献的数据来源分析看，无法进行人际间公共支出受益归宿分析的主要原因极有可能在于大规模的家庭调查数据的缺失，从而难以进行规范的成本法分析。因为，国外学者进行的成本法支出归

18、宿研究绝大部分是在建立在官方大规模的家庭调查数据的基础上。而在我国，全国范围或较大规模的相关家庭收入和获得公共支出项目情况的调查数据基本缺失。虽然公开出版的统计年鉴中有“按收入等级分城镇居民家庭基本情况”及“农村居民按纯收入分组的户数占调查户比重”两组数据，遗憾的是这些数据无法与公共支出项目相对应，也就无法运用于成本法的归9宿分析。而一般研究者或研究机构在人力和财力上都很难承担起大规模的家计调查。这严重制约着我国公共支出归宿研究的深入和研究结论准确程度的提升。 三、我国的应用前景 虽然运用成本法对公共支出利益进行归宿分析在我国还刚刚起步，但随着我国公共支出结构的不断调整和支出政策目标新取向的确

19、立，可以预见成本法的运用有其广阔的前景。（一）公共支出归宿研究将引起学界更多的关注 在历史上，公共支出归宿研究肇始于 20 世纪 40 年代，当时一些西方主要资本主义国家为摆脱经济危机的消极影响而实施了大量国家福利、失业保险、社会保障等公共支出项目，在社会公共事业和国民福利方面不断增加的公共支出规模，由此引发了经济学家对其收入分配效应方面的研究兴趣，促成了成本法的形成（Chamberlain andPrante，2007） 。同样情况也将发生在我国学界。目前，我国学界对公共支出的关注，虽然还停留在支出的总量规模、投入的方向、支出的结构等方面，但随着公共支出重点的转向，大量涉及“民生”的养老、教

20、育、医疗卫生等社会保障和公民福利项目的投入，必然会引起我国公共经济学领域研究方向的调整，运用成本法进行分析，去关注这些支出对公民福利的改善结果及其收入再分配效应。上述国内公共支出归宿研究成果的集中出现正是这种趋势兴起的端倪。 （二）成本法在公共支出政策评估中将有广泛的运用 在传统的公共支出政策分析中，我们一般注重的是成本效益的分析，并没有将公共支出的收入分配影响作为权数考虑进去。从严格意义上说，任何公共支出都会对公众的收入分配状况产生影响，而对贫困10阶层的影响必须作为公共支出项目的支出产出组合分析的一项不可分割的重要内容。面对当前人际间收入分配差距不断扩大的状况，我国中央与地方政府都希望借助

21、一定的公共支出手段来改善低收入人群的福利，达到收入再分配的目的。实践中，诸如贫困补助、失业保险、住房保障、再就业免费培训等项目的公共支出规模正在不断增大。然而，这些旨在改善低收入者的公共支出能否有效、公平地配置到这些人口之中；是提高还是降低了收入不平等程度；是否存在那些被认为有利于贫困阶层的支出实际上却更有利于较高收入阶层的情况等等都影响政府良好愿望的达成。为此，需要借助一定的政策分析工具来做出回答，而运用成本法进行支出归宿分析是一种重要且被广泛使用的分析方法。通过对目前的这些支出项目进行利益归宿评估之后，可以更好地识别项目实际效果，以便调整公共支出的规模、结构和改进使用方式。 同时，成本法采用量化的方式，得出的结果相对客观简单，它的广泛运用将有助于公众透过这一直观的公共支出配置效应，来评价政府的支出行为，从而推动透明高效政府的建设。当然，针对研究中相关调查数据缺乏的问题，需要多方，特别是政府部门开展更多基础性的工作，才能促进运用成本法进行更多公共支出归宿的研究。