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1、1关于完善控告申诉首办责任制的思考摘 要 首办责任制的实施，对加强检察机关的工作作风，增强干警的责任心，防止办事推委扯皮，树立检察机关立检为公、执法为民、服务大局的形象具有十分重要的意义。但是在实施过程中，由于传统执法观念的束缚和配套措施欠缺以及执法人员素质不高的影响，首办责任制的作用还没有充分发挥出来，需要我们在工作中不断探索，使首办责任制不断完善，本文就如何完善首办责任制谈几点自己的看法。 关键词 控告申诉 首办责任制 完善 作者简介：宗振国，北京市延庆县人民检察院助理检察员；张艳滨，北京市延庆县人民检察院控告申诉处处长；龚帅宇，广州市番禺区人民检察院。 中图分类号：D920.4 文献标识

2、码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-038-02 检察机关实施的控告申诉首办责任制，是指人民检察院对本院管辖的控告、申诉案件，按照内部业务分工，明确责任，及时办理，将控告申诉解决在首次办理环节，避免当事人重复上访、久诉不息的责任制度。2001 年 12 月 24 日，最高人民检察院发出关于实行“人民检察院控告申诉工作首办责任制”的通知 ，2003 年 7 月 24 日，最高人民检察院又颁布了人民检察院控告、申诉首办责任制实施办法（试行） ，从而在全国检察机关确立起具有统一规范和较强操作性的首办责任制度。首办2责任制的实施，对加强检察机关的工作作风，增强干警的责任心，防止办事推

3、委扯皮，树立检察机关立检为公、执法为民、服务大局的形象具有十分重要的意义。但是在实施过程中，由于传统执法观念的束缚和配套措施欠缺以及执法人员素质不高的影响，首办责任制的作用还没有充分发挥出来，需要我们在工作中不断探索，使首办责任制不断完善，本文就如何完善首办责任制谈几点自己的看法。 一、实施首办责任制的目的和意义 实施首办责任制的目的，是促使首办责任单位和首办责任人将问题解决在基层，解决在当地，从而切实有效地解决群众告状难、申诉难的问题。按照首办责任制的规定，属于检察机关管辖的案件，控告申诉检察部门应按照“分级负责、归口管理”的原则，分送有关检察院或本院有关部门办理。因此，检察机关内部相关的业

4、务部门均可以作为首办责任部门，对属于其办理的有关控告申诉的案件承担首办责任。对于案件在各业务部门之间的流转、交接、反馈等环节，在程序上作了明确规定，避免造成推诿扯皮现象，最大限度地减少重复上访和越级上访。 实施首办责任制，对改善检察机关工作作风、增强检察干警责任心，树立检察机关立检为公、执法为民、服务大局的良好形象具有重要意义。（一）强化工作责任 实施首办责任制，把承办人作为第一责任人，负责答复群众反映问题的办理情况，将工作置于群众的监督之下，促使其对群众反映的问题及时依法处理，想方设法将问题解决在基层，解决在首次接访上。 3（二）提高工作效率 实施首办责任制，对每个案件线索的分流、办理都有明

5、确的办案期限，促使首办责任人增强时间观念，缩短办案周期，提高办案效率。 （三）改善工作作风 实施首办责任制，要求检察机关必须服从和服务于党和国家的工作大局，将落实首办责任制体现在对待人民群众的态度上、办案工作的作风上，切实做到立检为公、执法为民。 二、落实首办责任制过程中发现的问题 （一）缺乏整体观念，思想认识片面 一提起控告申诉首办责任制，一些业务部门就将其理解为控申部门“独办制”或“包办制” ，认为接待来访是控申部门的事，自己的任务只是公诉、批捕等工作，对首办责任制中关于各部门“各司其职、互相配合”等规定不甚了解，对移送、接待、办理、答复等感到厌烦，能推则推，能躲就躲。没有认识到首办责任制

6、是整个检察院的一项工作，涉及检察院的所有业务部门，缺乏对首办责任制的认同感和全院“一盘棋”的思想。 （二）缺乏协调配合，影响工作效率 实行首办责任制是一项系统工程，涉及到检察机关所有业务部门。要使首办责任制在检察业务的各个环节得到落实，除控告申诉检察部门外，还需要其他业务部门的积极支持和配合。由于对首办责任制存在着认识上的误区，相关部门不关心、不了解首办责任制的内容，对自己在首办责任制中的职责不清楚，致使首办责任制在一些部门得不到较好落4实。在首办责任制实施过程中，控申部门“包吹包打”的现象比较突出，有的业务部门对控申部门移送的线索以种种理由久办不结或反馈不及时，致使群众来信来访所反映的问题得

7、不到及时解决，影响了工作效率。 （三）缺乏配套制度，监督管理软弱 首办责任制在基层检察院的运作过程中，没有统一配套的监督管理措施来保证，加之控申部门的管理又缺乏各部门的支持与配合，导致控申部门在管理中“唱独角戏” 。虽然有的检察院也制定了一些简单的规定，但由于对首办责任制的理解不同，对首办责任人的责任标准、责任大小、考评标准、如何奖惩等内容规定得不一致，造成各检察院对首办责任制的执行标准不统一。 （四）缺乏教育培训，综合素有待提高 控告申诉部门是检察机关的窗口，直接接触来自各方的群众，面对的是举报人、控告人和不服司法、行政机关处理决定的申诉人，信访接待工作涉及刑事、民事、行政等诸多法律领域。因

8、此，承担首办责任制的检察人员应具备较高的素质，除具备检察官资格外，还应具备较深的法律业务功底和丰富的实践工作经验，有较强的做群众工作的能力。而就目前的干警素质来看，距这种要求还有一定的差距。 三、完善首办责任制的建议 为使首办责任制的作用得到充分发挥，检察机关应采取有效措施加以完善。 （一）强化思想认识，树立“大首办”观念 首先要树立“大首办”的观念，在检察干警中不断强化维护社会稳5定“一盘棋”的意识，把控告申诉首办责任制作为整个检察机关服务大局、维护稳定、执法为民的一项重要工作。要使每一位干警都意识到，首办责任制不仅对控申工作提出了新要求，更对检察机关各部门的工作提出了新要求。全院上下要统一

9、思想，提高认识，把控告申诉首办责任制作为改进检察机关工作作风，提高工作质量和效率，树立检察机关良好形象的重要举措来落实，推动该项工作深入发展。 （二）完善工作机制，加强协调配合 一是明确职责。为克服推诿、搪塞、责任不清或监督不力的情况，应进一步明确控告申诉部门主要担负监督职责，有关的办理、答复、息诉等环节，由首办责任部门直接面对控告人或申诉人并负责解决所有涉案息诉工作。二是增强合力。以控申部门为牵头部门，加强与反贪、民行、侦监、公诉等职能部门的沟通，按照“大首办”的思路，努力形成涵盖检察院工作各环节和各部门的控告申诉首办责任机制，切实改变首办制只有控申部门“一头热”和“孤军作战”的局面。三是加

10、强互动。建立处理来访的信息联动机制，包括信息资源的共享、个案联合处理时的信息跟踪与反馈等。在控告申诉案件分流时，控申部门与职能部门互相沟通来访人与信访事项的基本情况；控申部门通过分流前调查，将分流对象的管辖、主体、有无历史处理情况等详细资料提供给首办责任部门，做好处理信访事项的前期工作；在个案处理时，控申部门负责掌握首办责任部门的来访接待、信访事项办理等情况，实行动态检查和跟踪督促。 （三）加强监督检查，确保工作质量 6首办责任制是一项涉及到检察工作各个环节的全面的系统工程，必须要有一个部门进行全面的统筹和协调，对首办责任制的落实情况进行全程监督检查，控申部门可以在检委会的领导下履行这个职责，

11、控申检察部门作为首办责任制主要的业务部门，这也是其职权的合理延伸。因此，应明确赋予控申检察部门对首办责任制的全面监督职权。此外，还应将首办责任部门和责任人的工作纳入目标量化考核，强化以“质量、效率、效果”为核心的工作评估和奖惩机制。要建立相应台账等基础性工作，将每一件案件的来访接待、办案期限、办理结果、息诉情况等作为考核指标，层层落实责任，兑现奖惩措施，保证首办责任制工作的质量、效率和效果。 （四）加强专业培训，提高业务水平 为保证“首办制”更好实施，还应选调政治素质高、业务能力强、有一定群众工作经验的人员充实控申部门。对现有的控申干部和其他首办责任人，要通过学历教育、办培训班、鼓励自学等多种形式，切实提高他们的业务素质和群众工作能力。只有这样，控告申诉首办责任制才能具有长久的生命力，其办案的法律效果、社会效果和政治效果才能得到更好的体现。 首办责任制的实施，有利于提高办理控告申诉案件的质量和效率，减少重复访和越级访，解决久诉不息问题；有利于强化法律监督，维护公平正义。目前，在实施过程中虽然存在着一些问题，但这是新规定实施的必经过程，只要在实施过程中对首办责任制不断加以健全和完善，就一定能使其发挥出应有的作用。