基于宪法与行政许可角度的电影审查制度革新.doc

1、1基于宪法与行政许可角度的电影审查制度革新摘 要 无论是从行政许可的角度，还是表达自由的角度，我国现行的电影审查制度亟待改革。本文认为，电影审查制度的改革除了审查模式的更新之外，还应当从审查程序、审查内容以及审查救济等几个方面着手。 关键词 电影审查制度 审查程序 审查内容 审查救济 作者简介：肖俊勇，中国教育改革研究会高级研究员，省级精品课程主讲教师，武汉警官职业学院讲师，研究方向：法学、教育学、心理学、逻辑学、管理学、语言学等领域。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）03-289-02 无论是从行政许可的角度，还是表达自由的角度，毋庸置疑的是

2、，我国现行的电影审查制度亟待改革。但问题的关键是如何进行改革？不少人提出应当引入电影分级制度，但电影作为一项表达自由的权利，其保护是否仅仅通过分级就可以圆满的实现呢？答案是否定的。本文认为，电影审查制度的改革除了审查模式的更新之外，还应当从审查程序、审查内容以及审查救济等几个方面着手。 一、审查程序的修正 （一）精简审查程序 现有的电影审查程序繁琐、提交的材料众多、申请许可的时间漫长，2不利于电影这种特殊商品及时推向市场，更有设置不合理审查环节、抬高许可门槛的嫌疑。应当根据较小限制原则的精神，简化许可的过程，降低申请许可的一般条件。 应当改变现行审查制度的多重审查为一级审查，即电影审查委员会首

3、先审查电影的政治性内容，电影如果通过审查，将由行业自律委员会根据电影的非政治性内容进行分级；通过审查和分级的电影方可取得电影公映许可证。类似于电影剧本（梗概）备案这种审查前必经的程序应当予以废除，特殊题材的影片也应当无需报请省级或中央、国家机关相关主管部门的书面同意，即可申请审查分级，而且如果取得电影公映许可证的电影名称有所更改的，应当报请审查主体备案即可，无需从新进行审查分级。 （二）建立公众参与程序 罗尔斯认为，公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现。 近年来，圆明园环评事件、厦门 PX 事件推动了在政府管制过程中进一步引入公众参与程序

4、的步伐。参与理论的基本想法是将行政决定的决策理性从实体问题的精确，转移到相关利害关系人于行政决定程序是公平参与上，希望透过参与所获致的程序理性来结合专业与民意，从而使得行政决定取得正当化基础。 在电影审查分级制度中，保障公众参与最有效的途径是建立听证程序。 在行政程序法中，听证并非仅仅是一种行政程序，它首先是行政程序法中的一项重要的法律制度，其次是行政程序中为法律所设定的一项3具体的行政活动程序，对处于行政程序法律关系中的行政相对人而言，更是一项重要权利。 对行政程序中参与原则的强调，既是对宪法高扬民主价值的践行，也是对行政相对人主体地位的承认，还体现了对行政相对人的尊重。 应当赋予审查过程中

5、相对人申请进行行政听证的权利，当电影审查委员会和行业自律委员会进行审查分级时，相对人有权参加审查分级的过程，发表意见，对电影片的内容进行解释和阐述；更重要的是，当相对人不服审查决定时，相对人有权申请提起听证，听证在国家广播电影电视总局有关部门的主持下进行，参与人员包括电影的制片方、主要创作人员、电影观众和审查分级人员。 为保障公众参与，还需做到以下几点。首先，在制定电影审查、分级的内容和标准时，应当允许社会各界、公众发表意见，表达不同的观点，这些意见和观点应当作为制定的主要参考。其次，电影审查、分级工作的过程应当是透明的，讨论的过程有文字记录并可供公众查询，参与审查和分级的人员的名单和个人相关

6、信息是公开的。最后，审查或分级的结果必须是有详细的理由。 二、审查内容和标准的合理化 （一）加强审查标准的可操作性 电影审查标准的制定不是电影艺术创作，不可以使用大量的隐喻、暗示和夸张，它必须是可以直接判断和执行的标准。如本文第二章所述，制定审查的标准时，要避免使用那些难以把握尺度的副词、难以理解的名词以及难以界定的动词。 量化审查的标准是落实电影审查明确性原则的重要途径，对于那些4可以使用具体量化的方式明确尺度的标准，应当尽量用数字进行界定，例如针对电影中吸烟、酗酒的镜头，包含有脏话、粗口的台词，表现凶杀、暴力的情节，确定时间、次数、频率的标准，超过的即为过分，未超过的即为适当。 另外一些审

7、查标准，语言的描述是难以界定的，而且又很难量化。针对这一部分审查的标准，我们不妨创造性地建立起一个分级镜头库。它的目的在于为电影分级提供具体的影像标准，用来自于各类电影中直观的镜头具体表现每一项审查内容的尺度。审查的标准考察的是电影镜头所展示内容的尺度，如果以具体的影像而非文字作为参照系，更能直观地判断某个镜头是否突破既定的尺度。 （二）剔除不合理的审查标准 剔除不合理的审查标准是审查标准不得过于宽泛的要求，目的是防止那些与国家社会公共利益并无实质冲突的、应当受到宪法保护的表达内容被审查所禁止。在审查和分级结合的模式下，审查的内容分为政治性和非政治性，实际上接受审查的是政治性内容，非政治性内容

8、是由电影分级进行的。那么哪些问题属于政治性内容，必须由法律法规明确规定。 首先，需要清理各种规章和不属于法律渊源的规范性文件中有关审查标准的规定，例如对于敏感题材电影的禁止，原因在于规范性的法律文件在司法审查中不可作为法律依据。其次，应当详细列举电影片禁止载有的政治性内容，包括有危害国家安全和统一、破坏民族团结、违反国家宗教政策等于国家利益有着直接利害关系的内容；除此之外，特殊5历史敏感时期应当有明确的规定。最后，应当删除兜底性的条款，或者明确规定对兜底性的条款的解释由法律法规进行。 三、审查救济的完善 电影创作者如果认为电影审查分级机关作出的具体行政行为侵犯、限制了自己的表达自由时，他们该如

9、何救济自己的权益？我国未建立违宪审查制度，难以通过宪法诉讼的方式救济表达自由这项宪法权利。由于电影审查制度从行政法的角度考察乃是一项行政许可制度。因此，表达自由的保护依赖于对审查的行政救济。对于审查行政救济的完善，本文无意分析各种行政救济途径本身存在的问题并提出解决的方案，而是力图为各种救济途径在电影审查制度下最大可能地发挥自身作用、形成一个较为完善的救济系统。 依据是否属于行政系统内部的救济为标准，行政救济途径可划分为行政系统外救济和行政系统内救济两类。前者包括立法救济和司法救济，后者包括行政复议、行政申诉、行政赔偿和行政补偿。与行政系统外救济相比，行政系统内救济有明显的优势。行政系统内救济

10、的特点与电影审查分级相结合而成为其优势，表现为以下几个方面。第一，它的程序简易、迅速。从市场的角度看，电影这种特殊的商品具有很高的时效性，一部电影的票房与上映的档期有直接的关系。因此，简易迅速的救济程序更能满足相对人救济自身权益时效性、经济性的要求。第二，它可对行政机关作出行政行为适当与否作出判断，即行政行为的合理性也是其审查范围，它符合电影审查专业性的要求。第三，行政系统内救济为审查机关重新作出行政决定提供了契机，行政相对人提出行政申诉能够起到促使行政机关修正其行为的作用，从而尽可能地降低因审查分级而发6生争议的几率。因此，完善审查的行政救济主要应当以完善行政系统内部救济为重点。 行政复议是

11、解决行政争议的重要途径和手段。 广播电影电视行政复议办法虽然对管理广播电影电视过程中产生的行政争议进行行政复议作出了规定，但该办法还存在许多不足，从而制约了行政复议作用的发挥。结合构建的电影审查分级制度，该办法应当明确行政复议的范围，将审查分级过程中包括有电影审查不通过即不予颁发电影公映许可证、电影分级不恰当、颁发公映许可证后又撤销、审查分级程序违法如应依法召开听证而未予以听证等各种侵害相对人权益的情形纳入到复议的范畴当中。另一方面，我们期待着未来出台的电影法或电影促进法，赋予省级广电部门一定的审查分级许可权。 行政申诉是行政机关内部对不当行政行为对相对人权益造成侵害的处理，它并没有行政复议或

12、行政诉讼那样的严格程序设计，它的作用在于为争议双方提供一个相互交流、表达意见的机会，最后由申诉机关作出结论。原有的电影复审委员会虽然在职责上并不明晰，但也不失为是处理行政申诉的一个较好的组织设计。在构建的电影审查分级制度当中，可以在国家广电总局内设置电影审查分级的行政监察部门，一方面处理由广电总局审查分级产生的行政争议，另一反面对升级广电部门进行审查分级时实施行政监察。当不服审查主体作出的决定时，相对人可将争议提交给设立在国家广电总局的行政监察部门，既有利于争议在行政复议、行政诉讼前得以有效解决，又有利于国家广电总局对省级广电部门进行行政监督，纠正失当的行政行为。 7除了应当重视行政复议和行政

13、申诉等事后救济手段之外，还应当加强事先救济。事先救济是审查救济中必不可少的，因为“仅事后救济犹不能保障人民权益” 。因此，对于电影表达自由的保护不能仅仅依靠事后救济的补救方式，而应当通过相对人参与到审查分级过程当中、减少权利被限制或侵害的可能性。事先救济主要是通过公众参与程序的设置进行的，相关内容前文已述。 因为行政系统内救济始终难以难以“自己做自己案件的法官”的根本缺陷，因此，在对相对人权益进行救济时，还是应当坚持司法救济为最终救济途径的原则，唯有如此，才能公正地保护电影表达自由的实现。注释： John Rawls：ATheoryofJustice，The Belknap Pressof Harvand University Press，1971，p239.鄢超.政府对电影行业管制方式的革新“案引发的思考” 。云南大学学报（法学版）.2009（2）. 叶俊荣.环境行政的正当法律程序.台北：自版.1997 年版.第 28 页. 王克稳.略论行政听证.中国法学.1996（5）.第 26 页. 章志远，郝炜.城市公交管制的行政法学思考以吉德仁等诉盐城市政府行政决定案为例.学习论坛.2007（9）. 翁岳生.行政法.北京：中国法制出版社.2002 年版.第 942 页.