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1、1论程序控权与科学决策摘 要 随着中国政治体制改革的不断深入，通过程序性的制约约束不断膨胀的行政权力成为人们关注和研究的重要课题。程序控权理论早在 18 世纪的西方就已形成，并随着行政权力对社会生活的不断渗透，逐步上升为有效控制行政权力的主要手段。程序控权包括积极功能和消极功能两种形式，其中通过健全有效的行政决策程序，促进政府科学决策，从而确保行政权力行使的健康导向，是程序控权积极功能的集中体现。本文通过对程序控权理论的阐释，揭示了行政决策程序在程序控权理论中的重要地位，并试结合中国行政管理的相关现状研究，探索在中国目前的政治生活中进一步推进科学决策的有效措施。 关键词 程序控权 行政权力 科

2、学决策 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）06-114-02 在十八大顺利召开后，伴随着网络监督的力度加强，政府反应的日益迅速，反腐肃贪工作如火如荼的开展，中国的政治改革，似乎也进入了“守得云开见月明”的阶段。在 1 月 22 日的中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上，习近平总书记进一步强调， ，要“有腐必反” 、 “有贪必肃” ，坚持“老虎” 、 “苍蝇”一起打，要加强对权力运行的制约和监督， “把权力关进制度的笼子里” 。 毫无疑问，习近平同志的讲话内容是对规范政府权力的行动的进一2步阐释，即表明了执政党对反腐工作的决心，也加强了

3、下一步权力制约和监督的力度。 把权力关进制度的笼子，是一个内涵丰富的说法。这其中包括以政府决策制度的笼子规范权力的指向，以行政程序制度的笼子规范权力运行方式，以政府信息公开制度的笼子规范权力运行的监督，还有以行政诉讼制度和国家赔偿制度的笼子规范权力运行中争议的解决等。这里，笔者想从程序控权的角度谈一谈对科学决策的“笼子”的理解。 一、程序控权的理论基础 众所周知，控权，即通过程序控制国家权力，是宪政制度的核心和灵魂。传统的控权模式主要通过立法、行政、司法的三权分立体制和相对应的法律、制度建设，通过三种权力的相互制约与平衡来实现控权，也就是我们所说的实体控权。 这种以三权分立为形式的实体控权理念

4、最初由美国的 1787 年宪法确立，至今已有 200 多年的历史。在此期间各国的政体构建实践尽管对此作出这样那样的调整和突破，如英国的内阁制度被认为是“基于执政党的辐射作用和首相的组阁权力而形成的事实上的行政集权型政府”豍，但基本上各国的控权方式都是基于对三种权力的分别行使和互相牵制。 然而，随着社会事务的日益繁多丰富，尤其是进入二十世纪以来福利国家、行政国家观念的出现，行政权渗透到社会生活的各个方面，行政权力得到不断地扩张和膨胀。行政权力在社会生活各个领域参与服务和管理的现状要求其具有一定程度的自由裁量权，由此，仅仅通过实体控权实现对行政权力的控制就变得力所不及。尤其是随着行政立法行为3的产

5、生和日益增多，行政权、立法权、司法权的界限也不再如早期那样鲜明和具有辨识性。鉴于上述的各种原因，各国开始思考新的行政权力控制的方法，不再单一依靠通过限制行政权力行使范围的实体控权模式，而是结合甚至依靠对行政权力行使过程的规范，即程序控权来实现对日益膨胀的行政权力的控制和约束。 根据控制手段的运用阶段和终极目标的不同，程序控权分为两种不同的路径：消极的程序控权是对行政行为发生结果的过程进行规范和约束，集中针对政府剥夺公民生命、财产、权利与自由的行为所遵守的程序进行规定，从而达到消除争议的目的；而积极的程序控权则着眼于行政权力的产生过程，即政府决策、政策及法令等的形成过程，强调建立商谈形式的决策过

6、程，实现行政决策的科学化、理性化和民主化。 二、程序控权与科学决策 程序控权的积极功能和消极功能两者相辅相成，互为支撑。前者注重控制权力的产生，后者注重规范权力的行使。通过程序控权构建和形成有序合法的行政裁量手段，能够极大地消除争议和制约权力；但规范行政权力的形成过程，形成建立在沟通理性基础上的行政决策程序，则是一切行政权力行使的起点，对其产生指导性作用。 根据近年来逆潮而起的哈贝马斯“法律商谈理论” ，现代法律的重要特征是主体多元性，现代国家具有强烈的社会化倾向，国家意志与社会意志的尽可能统一将是保障社会秩序和法律强制力实现的重要前提。所谓的政策决策，就是将国家意志转化为社会意志的一条主要途

7、径，哈贝马斯的“法律商谈理论”指出， “事实性与有效性之间的张力内在于语言4这一人际沟通必不可少的媒介之中。事实性与有效性之间的张力也影响着社会秩序。 ”豎根据 JamesL.Marsh 的总结，哈贝马斯谈到这种张力有四种表现，其中包括“某一共同体对一套规范、法律、政策的事实同意与在沟通行动的无强制践习中的有效性理想之间的张力”豏。应用到公共决策领域，政府决策行为的产生与其决策行为真正在相关的社会事务中发生效力之间不能缺少沟通和沟通理性。因此，在政府决策的过程中，必须坚持正当程序、公正民主、程序公开和程序合法等原则，以科学、民主、理性为指导，才能真正实现行政权力有序、有效的行使。三、科学决策在

8、中国的方法论分析 中国今天已经走在改革开放的关键路口上，随着经济改革和发展，各种社会矛盾和问题不断凸显，并日益不可调和。社会经济水平的不断提升带来人民自主性的飞跃，而与之相对的是现有体制下行政权力的不断膨胀和集中，权力的集中凸显了权力本身的扩张性、腐蚀性和破坏性，也使得政府和学界开始重新反思如何正确的规范和约束行政权力的问题。推动政治改革和司法改革固然是根本性的出路，但基于现有的政治体制和行政结构，如何最大限度的确保行政权力不滥用、不错用，也是一个重要的方法论问题。 笔者认为，从程序控权理论入手，推动行政程序立法，在目前的形势下，将是破除权力拜物教迷障，有效约束公权力，改善国家权力与公民权利之

9、间的消极碰撞的核心。同时，更应转变传统的以行政行为为对象的固化的程序规范观念，而转为以权力为对象，划分和明确不同权力5以及权力行使的不同阶段进行程序性制约。而在其中，强化和规范行政决策程序，实现科学、民主、有效决策，无疑是溯本清源的一环。 第一，实现决策行为的民主化，引入和保障公众诉求的表达与借鉴。行政参与原则体现了现代行政程序的基本价值追求程序正义，是确保程序正义观念在行政决策中得以实现的重要因素。在现代国家，公众参与是政治生活的基本特征，也是行政行为正当性的根本来源。确保行政决策过程中的公众参与，首先可以充分体现公民对行政决策权力的参与，使社会意志得到足够的体现，从而提升政府决策的公信力和

10、合法性；其次，公众在参与过程中可以充分了解政策决策的宗旨和目的，最大限度的取得公众的理解和支持，减少实施过程中的阻力；第三，公众参与能为政府决策部门提供充分了解和吸收本身所欠缺或不了解的智慧和知识的途径，提高决策质量；同时，公众参与是确保决策的相对利益团体能够充分表达自身合理诉求的保障， ，提供表达意见和为其利益辩护的机会，只有这样才能真正实现有效制约行政决策权力的目的。 为了实现决策行为的民主性和参与性，一方面要加强对如听证制度等现有制度的执行，逐步扩大其适用范围；另一方面要进一步研究其他提高公民参与程度和水平的方法，使民主调查、网络问政等手段制度化、规范化，真正发挥作用。 第二，加强决策过

11、程的公开化，保障公民和第三领域的监督。在确保公众对决策行为合理并且有效的参与的基础上，必须保证行政决策的各个环节和步骤都应当是公开的。 确保行政决策的公开，首先是完善对行政决策权力的监督机制的要6求。只有将行政决策权力的行使放在公民、社会团体和舆论的共同监督之下，才能真正避免其滥用和膨胀的危险。 一句著名的法律格言说到：“正义不仅要实现，还要以人们看得见的方式实现。 ”无论决策行为本身是否是完美无暇、公平正义的，一旦将她放进封闭黑暗的房间里操作，其正当性和有效性就将受到质疑。决策公开化不仅是实现科学决策、民主决策和合法决策的要求，更是确保行政决策的有效性和执行力的前提。 第三，提高决策评估的科

12、学化，建立一套科学实用的行政决策评估系统。政策评估是指“公共政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序，对政策系统、政策过程和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动。 ”豐中国是一个具有悠久且鲜明的集权主义政治文化的国家，政策的颁布和执行中更多地强调自我审查与自我修正，对政策评估体系向来重视不够，这也导致了我国的政策执行评估机制逐渐暴露出执行评估标准模糊、执行评估标准偏差、执行评估主体单一、执行评估结论无效等缺陷。建立健全科学完善的行政决策评估体系，不仅有利于提高决策质量，保证政策目标的实现，更有利于充分减少行政成本，有效控制决策权力滥用或违法现象的出现。 首先，要坚持合法性

13、评估与合理性评估相结合。在政策的制定过程中必须充分考虑合法性和合理性双重标准，既要坚持政策的制定目标、内容、手段符合宪法、法律及相关法律性文件的规定，在此基础上充分体现公平性原则，同时注重对弱势群体的保护，使政策的制定真正做到合法、适当、正义。 7其次，要坚持对象评估、专业评估与自我评估相结合。评估主体单一化是政策评估体系无法充分发挥作用的关键缺陷。只有实现评估主体多元化，才能确保不同的主体就政策的各个方面、各个环节进行分析和判断，从而归纳出真正全面的政策评估结果；只有实现评估主体多元化，才能从不同角度审视和监督政策的制定和执行，确保决策的客观性，避免少数人的主观倾向或个人观点左右政策的制定和

14、实施；只有实现评估主体的多元化，才能规避评估主体自身固有的能力素质缺陷、知识漏洞对政策评估的消极影响，从而消除政策评估结果的主观性偏差。重视对象评估，确保政策的利益相对人可以充分表达自身诉求，能够确保决策的公平性；加强专业评估，确保专家意见的均衡表达和公开发表，能够提升决策的科学性，提高决策质量；同时，在自我评估环节，强化评估结果的绩效标准，发挥评估结果的正面激励作用和负面激励作用。 第三，坚持预案评估、执行过程评估与结果评估相结合。政策评估不由政策颁布而始，也不由颁布而终。只有建立贯穿于政策从酝酿到执行终结全过程的评估体系，才能真正有效的反映政策决策的好坏。 预案评估是指在政策施行前的评估，

15、应当包括政策的预期目标能否实现，政策的实行成本与期限，以及民众对政策的反应与如何应对等；执行过程评估是指政策评估者应当关注和监督政策执行的过程性指标，关注动态的执行过程和结果，及时并客观的反映政策执行过程中可能发生的可预期性变化和不可预期性变化，为政策的具体执行和调整提供有效依据；结论性评估则是在政策施行结束时的终结性评估，就政策预期目标的实现情况、执行过程与预算执行情况等进行总结和分析研究，从8而建立用以说明国家发展各阶段政策情况并指导将来政策制定与执行的数据库。通过相应的制度性文件，建立完善这样一套角度全面、主体多元、全过程的政策决策评估体系，并使之有效的作用于政策制定和执行主体，将极大地提升我国政府的科学决策水平。 注释： 豍汪进元，汪新胜.程序控权论.法学评论.2004（4）. 豎豏比马克范胡克著.孙国东译.法律的沟通之维.法律出版社.2008 年版. 豐高兴武.公共政策评估：体系与过程.中国行政管理.2008（2）.