论我国环境影响评价制度中的公众参与程序的问题.doc

1、1论我国环境影响评价制度中的公众参与程序的问题摘 要 环境问题与人类生活密不可分，随着经济的持续发展和生活条件的不断改善，人们对健康、舒适、清洁的生态环境的追求也日益提高，重视程度也愈发增强。进入 20 世纪以来，日趋严重的环境问题已经上升为影响全球人类生存和发展的紧要问题，环境问题已经成为全球共同关注的重大问题。面对新形势，我国走出了一条具有中国特色社会主义的环境问题治理之路。为了实现真正意义的可持续发展和全面建设小康社会的伟大目标，我们必须从政策、规划和拟开发的建设项目等各个方面进行环境影响评价。本文简要介绍了环境影响评价制度在我国的发展，重点论述了环评制度中最为重要的公众参与制度，在我国

2、环境影响评价制度中的具体规定及其存在的一些问题，并提出相关意见。以便更好的处理经济发展与环境保护之间的关系，达到两者的协调发展。 关键词 环境影响评价制度 公众参与 信息公开 制度完善 法律保障 作者简介：李东方，郑州大学法学院硕士研究生。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）04-281-03 一、环境影响评价制度 环境影响评价制度首创于美国，是环境保护工作中的一项重要制度。美国国家环境基本法将其规定为联邦政府环境管理的一项基本制度。至20 世纪 70 年代末美国各州相继建立了各种形式的环境影响评价制度。这2一立法趋势很快引起了其他国家的重视，并

3、为许多国家所借鉴。环境影响评价简称环评，英文缩写 EIA，即 Environmental Impact Assessment。依据徐祥民教授的观点， “广义的环境影响评价泛指对环境能产生影响的人类的一切活动，不仅包括建设项目的环境评价，而且还包括政策、规划、立法等的战略环境评价。对一个建设项目的环境影响评价来说，也包括从原材料的购买、制造、销售、流通、消费以及废弃等全过程的评价。 ” 环境影响评价制度的过程包括一系列的程序。在实际运行中，环境影响评价的工作流程可以不同，而且各程序之间的顺序也是可变的。一种相对完备的环境影响评价过程，应当符合以下基本要件：（1）能够基本适应已知的所有对环境造成显

4、著影响的项目，并能够对其做出有针对性的识别和评估；（2）编制环境影响报告书（EIS） ，以使专家和非专家都能了解可能影响的特征及其重要性；（3）载明各种替代方案，并进行比较分析选出其中的最佳方案；（4）包括广泛的公众参与和严格的行政审查程序；（5）及时、清晰的结论，为决策者提供完备的信息。 二、环境影响评价制度中的公众参与程序 环境法中的公众参与是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。其定义具有三个方面的意思表示：（1）公众参与是项目建设方或者环评方同公众之间的一

5、个连续的双向交流过程，可使项目影响区的公众能够及时了解关于环境问题的信息，并且有机会通过正常渠道表达3自己的意见；（2）公众的参与能够帮助辨析项目可能引起的潜在甚至重大的环境问题，从中了解公众的看法、意见与建议，集思广益，为维护公众的切身利益找到根据，使公众对项目建设的环保措施的积极实施起到监督作用；（3）动员公众参与环境保护，有助于提高公民的环保意识和环境保护的积极性。公众参与是一种有计划的行动；它通过政府部门和开发行动负责单位与公众之间双向交流，使公民们能参加决策过程并且防止和化解公民和政府机构与开发单位之间、公民与公民之间的冲突。环境影响评价制度中的公民参与，是指在环境影响评价程序中，公

6、民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。在环境法中确立公民参与的原则，是民主主义理念在环境管理活动中的延伸。 公众参与制度在环境影响评价法第五条作了原则性规定，同时第十一条和第二十一条又分别规定了规划和建设项目的环境影响评价中的公众参与内容。公众参与的主要形式是听证会和论证会。从这些法律规定的内容不难看出，公众参与环境影响评价的程度，对于环境影响评价功能的实现以及我国环境保护工作的具体落实，都具有着重大意义。 三、公众参与制度在我国环境影响评价中的相关规定及其不足 环境影响评价法第五条规定， “国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环

7、评” 。 环境影响评价法第十一条和第二十一条也规定， “专项规划和建设项目的环评文件在报批前，除国家规定需要保密的情形外，应当针对可能会造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的4规划，由规划的编制机关或建设项目的建设单位举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告草案的意见” 。 “编制机关和建设单位也应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告中附具对意见采纳或不采纳的说明” 。国家环保总局在 2006 年 2 月 13 日发布的环境影响评价公众参与暂行办法中，对环评中的公众参与作了比较详细的规定。然而，目前的环评立法

8、中公众参与还存在下列问题有待解决： （一）公众参与环评的范围过窄 根据目前的法律法规，公众参与环评的范围通常仅限于专项规划和须编制环评报告书的建设项目的环评，而不包括综合性规划以及编写环境影响报告表和环境影响登记表的建设项目的环评。事实上，后一类规划或建设项目完全可能会对特定时空范围内的公众的环境权益造成重大影响。 （二）信息公开程度不足 环境影响评价公众参与暂行办法第十条规定， “建设单位或者其委托的环评机构，可以采取包括在建设项目所在地的公共媒体上发布公告在内的任何一种方式发布信息公告” 。实践中，很多建设单位或其委托的环评机构虽然在形式上符合了环境影响评价公众参与暂行办法关于发布信息的规

9、定，但事实上却难以达到公告周知的目的。 环境影响评价公众参与暂行办法第十一条规定， “建设单位或其委托的环评机构，可以采取包括特定场所提供环境影响报告书的简本在内的一种或者多种方式，公开便于公众理解的环评报告书的简本” 。实践中，建设5单位或其委托的环评机构经常挑选偏僻且公众难以到达的特定场所公布简本。这种做法同样也符合环境影响评价公众参与暂行办法关于公开环评报告书简本的规定，但却不便公众前往阅览。 同时， 环境影响评价公众参与暂行办法没有规定建设单位或其委托的环评机构必须提供复本或允许公众抄阅、复印、拍照。这就使得公众只能现场阅览，无法获取复本以便事后进行更深入的研究，信息公开的效果十分有限

10、。 （三）公众参与方式不明确 环境影响评价公众参与暂行办法第十二条第三款规定， “环境影响报告书报送环保部门审批或者重新审核前，建设单位或者其委托的环评机构可以通过适当的方式，向提出意见的公众反馈意见处理情况” 。但是何谓“适当方式” ， 环境影响评价公众参与暂行办法并未规定，这可能使得反馈公众意见的规定难以落实，无法保障公众意见得到慎重考虑。 四、公众参与制度的完善建议 从上文不难看出，环境影响评价制度中的公众参与程序是法定的重要程序之一。虽然公众参与程序在环境影响评价法中有了实质性的规定，但是环境影响评价是一系列的程序和过程，在环境影响评价的具体程序与公众参与的关系上， 环境影响评价法还存

11、在这一些不足之处。笔者认为，我国环境影响评价程序中公众参与制度的完善可以从如下几个方面进行： （一）环境信息公开制度的健全 6环境信息公开制度是一种非常必要的环境管理手段。没有相关主体对相关环境信息的公开，就没有公民对环境信息的知悉权。公众获取主体对环境管理的相关信息是公众充分参与环境影响评价的基本前提。如果公众对环境的知情权被剥夺，公众参与权就丧失了前提性保障，公众参与的实际效果也将大打折扣。用完善的环境信息公开制度来保障公民参与环境影响评价机制的真正实现，是构建社会主义和谐社会的一个重要表现。 1.完善政府环境信息主动公开制度 主动公开是我国环境信息公开主要的实现形式，因此，完善主动公开制

12、度对于整个环境信息公开制度的健全具有较强的现实意义。我国在环境信息公开办法（试行） 中对政府环境信息公开的范围、程序和方式等作了细化规定，但仍有很大不足。例如公开的范围较窄，没有将受到城市污染转移严重威胁的广大农村地区包括在内。另外，公布环境信息和征求公众意见的期限应该适当延长至不少于三十日，这样才能充分保证广大公众有足够的时间来获取信息并慎重思考和作出准确判断，形成比较成熟的公众意见。 2.健全企业环境信息公开制度 我国目前的企业环境信息公开比较薄弱。传统的信息公开主体是政府，直至环境信息公开办法（试行） 的颁布，才规定了企业环境信息的自愿和强制相结合的公开方式。对于一般企业，该办法第十九条

13、规定为“鼓励企业自愿公开” ，却没有法律的强制规定，并不具有强制的执行力。第二十一条规定了污染严重的企业的环境信息公开：“依照本办法7第二十条规定向社会公开环境信息的企业，应当在环保部门公布名单后30 日内，在所在地主要媒体上公布其环境信息，并向社会公开的环境信息报所在地环保部门备案。 ”该条规定没有明确企业环境信息被动公开的具体方式。 环境影响评价公众参与暂行办法在第九条第五项中规定建设单位或环境影响评价机构在编制环境影响报告书过程中，报送审批前应向公众公告的事项包括“公众认为必要时向建设单位或者其委托的环境影响评价机构索取补充信息的方式和期限” 。根据这一规定，公众行使环境信息参与权的内容

14、只能由建设单位和环评机构单方决定，无法保证其所提供的环境信息的独立性、准确性和完整性。因此，这一规定看似明文规定了环境信息的被动公开，但由于缺少第三方监管机构，导致在实际上并无可行性。 3.为公众提供专业知识支持 由于环境影响评价需要专业性与技术性知识，而由于公众的知识水平和专业能力的不完备，必然导致公众面对相关问题时的无所适从，只能被动盲目顺从专家和学者的专业意见，而无法全面了解公众所期望得到的通俗化意见。而且，公众与专家处于不同的处境位置，两者看待分析问题各有侧重，公众侧重于局部，即对本身生活环境质量方面优劣的关注；而专家则更注重整体，他们把目光放于整体环境状况的改善优化。因此要实现环境影

15、响评价中有实际意义的公众参与，有必要为公众提供足够的相关专业知识支持。 （二）公众参与制度的完善建议 1.扩大公众参与的主体 8公众参与环评主体范围的确定对环境影响评价有着重要的意义，但是我国环境影响评价法和环境影响评价公众参与暂行办法没有对公众的范围作详细界定， 规划环境影响评价技术导则中则明确规定参与规划环境影响评价的公众包括有关单位、专家和公众。据此可知我国公众参与环评的主体没有明确的界定标准。笔者认为，公众参与环评的主体应当包括受到环境决策影响的个人和法定环境保护组织两种。将受到环境影响决策影响的个人纳入公众参与环评的主体范围符合公平公正的原则，而且由于环境决策的执行对自身生活环境具有

16、直接或间接的影响，他们的公众参与环评意愿也最强烈，如果他们不能参与其中，这则意味着法律的不公。而那些对环境决策不受影响的公众，对于环评的问题没有关乎自身利益的体会与感受，因而也就不具有参与环评程序的强烈意愿。但是个人的力量是有限的，而参与人数众多的环境保护组织是公众参与环评程序的一贯支持者和有力的促进者。在我国，除了传统的官方组织外，最具影响力的就是大量的民间组织。民间环保组织对于推进环境保护事业发展与进步有着重要力量。在法律上允许环境保护组织成为公众参与环评程序的主体范围，对于进一步提高全体国民对于环境保护的法律意识，增强民间环保组织与各种破坏环境行为进行合法抗争的热情，促进民间环保事业的蓬

17、勃发展都具有着不可估量的重要意义。2.健全公众参与环评程序的形式 笔者认为，听证会是公众参与环评的一个重要方式，应该优先完善听证会制度在环评程序中的适用。首先，具体规定出公众评论期限。在环境影响评价公众参与暂行办法中，并未对公众评论期限做出具体9规定。这样导致的弊端是，公众参加了听证会，也对相关环境信息有了了解，但是却不知道有多长的时间来思考和提出自己的意见，不利于公众充分表达自己的意见。笔者认为公众评论期限应规定为不少于三十日为宜。其次，明确听证会的法律后果。 环境影响评价公众参与暂行办法中没有规定公众参与的法律后果，就容易导致公众参与环评程序所提出的公众意见，只是作为参考性建议，却无法将公

18、众意见真正运用到实际中，使得公众民意缺乏法律保障下的强制执行。 （三）公众参与环境影响评价的法律保障 “无救济无权利” ，如果公众参与环境影响评价程序没有强有力的司法制度保障，那么在实际应用中的效果和价值必然大打折扣，因此，保障公众参与环评程序的合法权益才能确保环境影响评价制度的法律理念得到健康发展。 要为公众参与环境影响评价的法律保障，笔者认为需要建立健全我国的环境公益诉讼制度。环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。这项制度对于保护公共环

19、境和公民环境权益具有非常重要的作用。环境公益诉讼，是保护环境的重要武器，我国现行的法律制度规定，起诉人应当与案件有直接利害关系，而公益诉讼则不要求有直接利害关系，不要求起诉人是法律关系当事人。笔者认为，我国公民当前的公众环保意识淡薄，民间环保组织发展不够充分，而我国传统观念是公共利益的保护依靠政府。在此背景下，确立环境公10益诉讼制度显得非常必要。而具体实施办法为在我国法律规定范围内，由各级国家检察机关在没有或无法确定环境诉讼相关起诉主体的情形下，为维护我国公众的公共环境权益，以国家名义向各级法院提起公益诉讼制度，依据关于适用若干问题的意见 ，将环境公益诉讼的举证责任倒置，将环境公益诉讼定性为

20、“因环境污染引起的损害赔偿诉讼” 。 参考文献： 1徐祥民.环境与资源保护法学.科学出版社.2008. 2李扬勇.论我国环境公益诉讼制度的构建.河北法学.2007. 3汪劲.中国环境法原理.北京大学出版社.2006. 4汪劲，王社坤，严厚福.环保法治三十年：我们成功了吗中国环保法治蓝皮书（1979-2010）.北京大学出版社.2011. 5辛晓牧.规划环评中的公众参与案例分析.辽宁省环境保护科学研究所.2012. 6王彬斌.环境影响评价公众参与制度研究.湖南大学.2008. 7刘鹏.公众参与环境影响评价制度法律问题研究.东北林业大学.2009. 8徐菁.公众参与环境影响评价制度研究.南京大学.2005. 9汪劲.环境影响评价程序之公众参与问题研究兼论我国环境影响评价法相关规定的施行.法学评论（双月刊）.2004（2）. 10赵丽霞.我国环境影响评价制度研究.东北林业大学.2005.