略论我国市政规划过程中的公民参与问题.doc

1、1略论我国市政规划过程中的公民参与问题基金项目：广东省哲学社会科学“十二五”规划 2011 年度学科共建项目“社会转型期扩大公民有序政治参与研究” （GD11XZZ02）阶段性成果 中图分类号：D621 文献标识码：A 内容摘要：现代市政学理论认为，市政规划是市政管理的逻辑起点，城市的经济发展、政治运行、环境保护和社会建设都有赖于科学合理的市政规划。公民参与是实现市政规划目的的有效手段之一。现实中，我国市民参与市政规划的现状却不尽如人意。基于此，本文认为应该通过转变观念，加强公民主体能力的培育，健全制度，强化公民参与权利的实现等途径来促进公民参与市政规划。 关键词：市政规划 公民参与 机制 作

2、为市政建设和管理的基础性环节，市政规划的合理有序开展，其最终目的就是不断满足公民的需求，促进公民利益的实现。但目前我国的市政规划存在诸多问题，特别是公民有效参与的机制尚未建立，从而使市政管理的公共价值不能得到有效体现。 公民参与市政规划的理论基础 现代市政规划无论是从理论层面还是从实践层面都表现出人本化的趋向。学术界普遍认为，市政规划理论和实践的发展先后经历了三个阶段： 2第一个阶段是早期市政规划阶段，即农业社会阶段。经济不发达、政治不民主、文化不开放是这一时期的主要特征。适合于这一时期的特点，市政规划理论表现出原始的、没有明显功能分区的、结构简单的特征。市政规划集中体现了统治阶级统治的需要，

3、只具备军事防御和市场交易的功能需求，体现的仅仅是物质形体规划在改造城市形象与面貌方面的重要作用（张旭霞，2006） 。欧洲许多城市的城堡，我国封建社会的各级城市（省会、州、府、县）的设计建造都体现了这一时期市政规划理论的特点。 第二个阶段是近代市政规划阶段，即工业社会阶段。工业革命推动了农业和工商业的发展，为城市创造了许多就业机会，同时也使农业富余劳动力大量产生，使城市的资源利用率大幅度提高，城市的迅速扩展，丰富了城市居民的物质文化生活，加速了城市的发展。这一时期的市政理论则表现出技术性、综合性、多功能性等特征。市政规划超越了物质形体规划的局限，着重于解决各种城市病，有效促进了经济发展、政治稳

4、定。如 1910 年法国建筑师夏奈尔的“工业城”规划理论，1922 年英国伦敦规划委员会总顾问昂温提出的“卫星城”理论，都体现了这个时期市政规划的特点。值得一提的是，1933 年，国际现代建筑协会首次提出了人的需要和以人为出发点的价值衡量是城市规划成功与否的关键。这是人类市政理论发展史上具有里程碑意义的宣言，它预示着人们开始关注市政规划的人本内涵。 第三个阶段是现代市政规划阶段，即后工业社会阶段。这一时期的市政规划理论则体现为，综合运用系统论、信息论、控制论和生态学的3理论，关注民生、环境、资源等要素，市政规划着重于实现各种城市功能的优化配置的特点，人的需要作为市政规划的终极价值进一步体现。人

5、们开始试图构建可操作性的具体规划思想和方法。全球范围内现代化新兴城市、旧城市改造、城市新区的设计建设无不体现此理论特点。 纵观人类城市理论以及实践发展的历史，可以看出，市政规划的理论和实践正在逐步体现市民的意志和利益，着重于公民权利的实现，并基于市民需求的变化而不断革新的态势。实际上，作为城市发展基础性工作的市政规划，只有充分体现公民的意志，强化市民利益与城市整体利益的统一，才能实现市政规划的可持续性，实现社会和谐。公民参与城市规划既有利于保证市政规划的公共性、合法性，还有利于实现市政规划的科学性、民主性，同时有利于促进市政规划的协调性、平稳性。 我国公民参与市政规划的现状分析 （一）地方政府

6、认识不足，公民参与意识不高 首先，某些地方政府对公民参与市政规划存在观念上的误区，主要表现为：一是在对待公民参与的态度上，一些地方政府认为市政规划与决策是政府相关部门的职责，与市民无关，公民只需要接受并执行政府的决策即可。有些地方政府无视本市经济社会发展的实际和财政支付能力，单纯追求市政规划的效率，追求“政绩” 、 “形象工程” ，对公民参与表现出一种无所谓的态度；二是在对待公民参与的效益上，一些地方政府往往对公民参与的能力和素质表示怀疑，认为市政规划是专业性、政策性较强的政府行为，公民的参政能力、专业知识、信息获取都十分有限，无法担当重任，不能在城市规划过程中提出符合实际需要的意见或4方案；

7、三是在成本方面，一些地方官员认为公民参与的过程过于繁琐，不但不能提高规划的效率，反而增加规划的成本，造成市政规划的低效益。 其次，由于各种原因，我国地方公民普遍性的参与意识不高，畏惧谏言，参与公共事务的积极性、主动性不够。部分公民没有将参与市政规划当做自身的权利与义务来实施，只是在与切身利益紧密相关的事务上才表现出积极和热情。例如不关心公益事业、不关心居委会工作、不关心人大代表选举等层次较高的政治活动，市政规划亦是如此。 （二）参与途径规范度低，参与质量难以保证 虽然宪法和法律原则性地规定了公民参与市政规划的权利和义务，但并未对公民参与的细节问题，诸如渠道、程序、救济等作出具体的规定与说明。虽

8、然， 城乡规划法明确提出要通过多种途径（听证会、论证会、咨询会等）让市民参与市政规划的制定、执行和监督，但是具体的法律制度规范却未作出详细的、可操作性的规定，特别是对于公众参与的相关权利，如救济权保障等问题仍然缺乏。有学者提出“我国城市规划中的公众参与还处于象征性参与阶段，公众只有参与权，而没有决策权” （吴志国、高晶，2008） ，来自公众的参与仅仅对市政规划决策者起到了参谋、咨询的作用，不具有任何权力监督和约束的功能。当规划决策者的利益同公民的利益产生冲突的时候，公民无法通过合法渠道和途径行使权力来限制、制约决策者的利益扩张。最近媒体报道的北京市民集体反对京沈高铁规划方案的群体性事件就是例

9、证。另外，从理论上讲，公民参与城市规划应是一个完整的过程，要在城市规划的各5个环节发挥作用。而在实践操作层面， “将公众参与的过程置于规划行为的相对滞后的阶段，往往就会使矛盾聚集到规划工作的后期，无论主事者本身的主观态度究竟如何，至少在客观上会加剧公众意见被广泛采纳的难度” （ 孙施文、朱婷文，2010） 。 市政规划作为重要的公共政策形式，其政策性、权威性要求必须为其设定合法的、正规的参与渠道，把公民的参与行为纳入合法轨道；其综合性、科学性要求必须采取组织化的参与方式，公众只有通过强大的组织力量来参与政府决策，才能影响到城市规划。现实中，参与途径的不规范、制度保障的低效必然导致参与质量的难以

10、保证。 （三）公民参与氛围缺失，文化形态尚未形成 长期以来，我国政府统驭着社会的各个方面，公共政策的过程受制于政府强大的威权作用力。即便国家法规也设定了公民参与国家事务和社会公共事务的权利，设定了参与的组织化、制度化渠道，但是现实中由于多方面原因，公民对公共政策的参与仍然处于乏力状态，公民参与的重要作用仍然没有得到社会的广泛认同。另外、社会团体和企业相对于公民而言具有相当大的话语权和较强的组织力，在参政议政方面具备较强的主体资格，它们能够有效利用现有的合法性渠道实现自身的利益诉求。相对而言，公民无论在组织化程度还是政治参与意识、能力方面，都表现出明显的劣势。长此以往，逐渐形成了公民对政治过程的

11、少参与或不参与的态势，由此导致公平民主的参与氛围缺失的现象。 公民参与氛围的缺失，必然影响到相应的政治文化的构建。改革开放以来，随着国家政治民主化进程的加快，公平、民主、自由的政治文6化逐步生长起来。但是，作为现代政治文化的重要组成部分的参与文化还未形成，政府还未形成吸引公民参与公共政策的惯例，社会还未形成尊重公民参与公共政策的氛围，公民还未形成有效参与政治过程的意识。另外，作为政治参与文化的精髓契约文化在我国的发育还远远不够，目前我国还是过于盲目和激进地借鉴西方国家的政治制度和模式，对于其产生的土壤契约文化的构建重视不够。其实文化和制度是须臾不可分离的，要使得西方的制度、模式能够发挥功效，必

12、须构建其文化。 促进我国公民参与市政规划过程的对策 （一）转变观念，加强公民主体能力的培育 首先，政府需要正视公民参与对保证市政规划政治性、权威性的意义，同时还要重视公民参与对增强市政规划科学性、合理性的价值；公民要端正思想观念，认识到市政规划是事关自身利益的重要公共政策形式，参与是公民合法权利的实现过程；社会各界则要形成公平、民主的舆论氛围，按照国家政策、法律的规定，支持、保证公民参与市政规划权利的实现。由于我国长期形成的集体本位、社会本位思想，认为个人要完全服从集体和社会，个人力量在国家的政治领域不占主导地位，是从属于社会政治领域的（李拓等，2010） 。在这种环境中，公民的主权地位降低，

13、就公众参与而言，实质性参与的内容较少，参与大多流于形式。所以，要改变这一现状，需要社会各界共同努力。 此外，必须克服参与主体能力缺失的问题。据分析，目前我国公众参与能力和水平低下的主要原因是：“一是公众缺乏规划专门知识而使其对规划的认知和判断出现偏差，二是政府强有力的调控规划客观上引7起公众对政府的依赖，而使公众参与行为呈非自发性的被动参与特征”（郝娟，2008） 。所以本文认为，必须加强公民参与能力的培育，使其有效地扮演其角色。首先，应该培养公民参与规划过程的相关专业知识和技能，对公民进行政治参与的相关法律法规、制度规范的培训；同时要培训市政规划的相关理论知识，训练公民参与市政规划过程的具体

14、能力。其次，应该转换政府主导市政规划过程的机制，政府要从主导角色转换为引导角色，通过设计有利于公民参与的平台来培养公民参与的自觉意识和技能。 （二）健全制度，强化公民参与权利的实现 如果把公民参与市政规划作为一个系统来认识的话，那么其效益的优劣，首先取决于制度设计的状况。所以，本文认为应该实施有效的制度创新。具体来说，一是完善政务公开制度，发展电子政务。要进一步深化政务公开工作，建立健全重大决策公开制度、政府信息及时发布制度、新闻发布会制度、行政权力公开透明运行制度等，以此来解决公民参与能力不足、信息不对称等问题。当前，要继续推行电子政务工程建设，加强政府和公民之间的联系和互动，使公民能够及时

15、有效地获取大量有关城市规划的资讯与信息，同时使政府能够充分了解公民的意愿与想法，从而在城市规划过程中充分考虑公众的需求，采纳和吸收公众的合理建议。二要完善信访制度，强化公民的利益表达。要完善信访制度，规范信访行为，规范信访工作流程，实行市政规划信访案件讨论制，强化公民对于市政规划过程的约束。三是健全听证制度，对于事关市民切身利益的规划事项，要纳入听证程序，对听证程序进行规范化的改造和8设计，从而实现公民参与的价值。 参考文献： 1.美刘易斯芒福德著.倪文彦，宋俊岭译.城市发展史：起源、演变和前景M.中国建筑工业出版社，2005 2 张旭霞.市政学M.对外经济贸易大学出版社，2006 3.吴志国，高晶.公众参与我国城市规划的现状与对策J.山西建筑，2008（3） 4.孙施文，朱婷文.推进公众参与城市规划的制度建设J.现代城市研究，2010（5） 5.李拓等.中外公众参与体制比较M.国家行政学院出版社，2010 6.郝娟.提高公众参与能力 推进公众参与城市规划进程J.城市发展研究，2008（1）