南通农民工“市民化”问题研究.doc

1、1南通农民工“市民化”问题研究摘 要：当前以农民工为主体的外来流动人口在南通市的总量已经突破了 100 万人，而且产业大军中 70%是农民工，其中 80%为新生代农民工，如何加快农民工“市民化”进程，提高南通城镇化水平，成为当务之急。南通第六次人口普查中外来人口数据充分反映了当前农民工的类型、构成、分布等状况，在此基础，有针对性地提出南通农民工“市民化”的建议，如营造有利于农民工市民化的社会氛围，重视实现农民工市民化中的精神诉求，扫清阻碍农民工市民化的制度障碍等，具有较强的现实意义。 关键词：农民工；“市民化” ；南通；“六普”数据 中图分类号：F241 文献标志码：A 文章编号：1673-2

2、91X（2013）28-0075-06 引言 改革开放以来，在现代化、城乡一体化的发展中，亿万农民纷纷涌入城市，在城市寻找工作，谋求发展，成为令人瞩目的农民工。目前，农民工已成为中国产业工人的重要组成部分，成为中国城镇化和工业化的主导力量。但是，由于长期的二元经济社会结构的存在，农民工虽然在城市就业和居住，但是，无论是在政治、就业上，还是社会保障、子女教育上，他们却都没有获得同等的社会地位，反而成为生活在城市的边缘人，成为一个最大的弱势群体。 2同时，近年在沿海经济发达地区陆续出现的“用工荒”使得农民工“市民化”问题愈发得到各级政府的重视，地方政府竞相为农民提供更多的公共服务，试图通过“市民化

3、”的方式挽留和吸引农民工。此外，农民工大部分学历水平不高，缺乏技能培训，再加上从农村进城的大量“80 后” 、 “90 后”新生代农民工，有一定文化而缺乏信仰，向往富裕生活，容易滋生不满，如果引导不当，可能会导致一定的社会风险。 因此，农民工市民化的议题得到社会各界的持续关注，成为一个重大的社会课题。2007 年 12 月 31 日， 中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见中，进一步明确指出：“加快大中城市户籍制度改革，探索在城市中有稳定职业和固定居所的农民登记为城市居民的办法。 ”显然，农民工作为外来流动人口的主体，其市民化对中国加快城市化的进程，缩小城乡

4、差距，促进城乡统筹发展，维持社会的安定有序，构建社会主义和谐社会都具有重要意义。 本文拟通过对南通第六次人口普查中外来人口 数据进行整理、分析，系统的研究南通农民工的类型、构成、分布等状况，在此基础上，有针对性地提出南通农民工“市民化”的建议，探讨相关学术观点与问题。 一、农民工市民化的涵义 农民工市民化是指在中国城市化进程的建设过程中，凭借农民工已经进入城市从事非农生产的优势，使其在身份、地位、心理、行为方式以及价值观念向城市市民转化的经济和社会过程1。主要包括以下几层涵义：一是彻底脱离了农村和土地的束缚；二是取得了城市户口；三是3在城市拥有固定的住所和固定的职业；四是在就业、教育、医疗、社

5、会保障等方面享有与城市居民同样的权益；五是在生活方式、行为方式、心理素质、价值观等方面也逐步融入城市文明2。 笔者认为，与农民工异地转移和就地转移相对应，农民工市民化过程也可以分为农民工异地市民化和农民工就地市民化。在本文中，异地市民化的主体是指跨省或市的，离土离乡进入南通生活多年的人口和家庭。就地市民化的主体是指南通本地区已经从事二、三产业的农民以及他们的家庭、失地农民、需要转移的农村富余劳动力等。本文将对两种不同类型的农民工市民化问题做出分析。 二、南通农民工的基本特征 南通地处江苏沿海东部，根据第六次人口普查的数据，全市常住人口 7 283 622 人，其中外来人口 1 017 157

6、人，占比 13.96%，并具有以下特点： （一）外来人口来自全国各地，以省内输入为主 总体来看，南通外来人口来自全国各地，流动区域由市内流动向跨地区、跨省份流动发展。从区域范围来看，外来人口的输出地以省内为主，比重为 65.57%，其中 37.58%是南通地区的人员流动也即就地就业的人员，比重最高。因此，南通就地就业的农民工市民化建设就极为关键。而来自省外的人口以中部地区为主，占 18.34%，其次是西部地区，占 7.28%，最后是东部地区，占 6.81%。同时，从图 1 中可以看出，东部地区输出的人口最多的三个省分别是山东、浙江、上海；中部地区输出4的人口最多的三个省分别是安徽、河南、湖北；

7、西部地区输出的人口最多的三个省分别是贵州、四川、重庆。同时，对南通而言，安徽是外来人口最大的一个省份。综上分析，如何出台有针对性的异地就业农民工市民化政策将是一个巨大挑战。 （二）年龄结构以青壮年人口为主，并有向低龄化发展的趋势 南通第六次人口普查数据显示，70%的外来人口的年龄为 1544 岁，其中 39.10%的人口集中在 1529 岁，30.91%的人口集中在 3044 岁，他们绝大多数人外出务工经商。这表明，近几年，外出就业群体有低龄化发展的趋势，农民工基本上是一个年轻的群体，在外打工的劳动者中绝大多数多为初中毕业生。 （三）外来人口受教育水平相对提高，高学历人口比重增大 在外来人口中

8、，虽然受教育程度以初、高中为主，其中具有初中学历的占 45.76%，高中学历的占 21.9%。但是，与南通常住人口的整体文化程度相比，受教育水平并不低，初中和高中学历分别高于南通常住人口 5.31 个和 6.41 个百分点；此外，外来人口中大学专科和大学本科的比重也在增加，分别为 9.58%和 5.36%，高于南通常住人口 4.5 个和 2.59个百分点。 由此可见，农民工的受教育水平相对本地而言并不低，农民工一般都是农民中文化素质比较高，思想意识较为先进的群体，这也使得他们也更加能够适应城市的生活，也更为渴望城市的生活。 （四）外来人口主要集中在南通市区，新增外来人员较多 从图 3 来看，南

9、通外来人口主要集中在南通市区，以崇川区为主；5市县以通州和海门的外来人口为多。崇川区作为南通市中心所在，人口密度本身就高，而通州和海门两区县距离南通市区距离又较近，大量外来人口的涌入，将会加大该区域的社会治安管理、生活医疗保障等多方面的压力。 同时，从上页表 4 来看，离开户口登记地半年至一年和一年至二年的人数最多，分别是 24.16%和 24.17%，这表明最近两年来，大量的外来人员涌入南通。此外，六年以上的外来人口占比也很高，达到 19.34%。这些数据表明了南通经济发展势态好，能够吸引大量外来务工人员。同时，工作环境、生活环境、社会稳定、人文气息等因素也能够留住大量外来人员。 三、当前南

10、通市农民工市民化的政策 当前以农民工为主体的外来流动人口在南通市的总量已经突破了 100 万人，而且产业大军中 70%是农民工，其中 80%为新生代农民工。 “十一五”期间，南通市 GDP 以平均 12.8%的速度增长，农民工的贡献率达到了21.35%。可以说，农民工为南通的改革开放、城乡经济社会发展和建设作出了重要贡献，城市的发展已经离不开农民工。 早在 2003 年南通市就成立了农民工工作领导小组、设立农民工工作日常办公机构，服务农民工。目前，南通市在农民工就业、技能培训、社会保障、劳动维权等方面已经实现了城乡均等化；全面落实了子女义务教育同需待遇；南通的公租房、限价性保障房向农民工开放。

11、此外，除企业兴建的农民工宿舍外，各级政府还建设了农民工集中居住区，让农民工住得舒心、满意。 62012 年 4 月，南通开始实施以农民工为主体的外来务工人员居住证“一证通”的管理和服务，加快南通农民工市民化的进程。居住证发放对象主要是在南通市居住的非本市户籍的流动人口，以及具有本市户籍的跨县（市）的流动人口。同时，南通市还层层建立农民工公共服务平台，为农民工及其他流动人口凭证办理公共服务项目提供方便、快捷的服务。可以说，南通在农民工“市民化”的过程中迈出了可喜的一步。但结合已有的数据资料，笔者仍认为存在以下的不足。 （一）没有突破户籍制度的约束，缺乏实质性的身份转变 从上文的数据中我们可以看到

12、，南通 19.34%的外来人口中已在本市居住达六年之久，他们在城市漂泊这么多年，回到农村的几率已经很低了，基本上已经回不去了，此时如果户籍制度不改革，他们就永远是背负着“农村户口”的城市边缘人，久而久之，他们可能会彻底被边缘化。所以户籍制度必须要改。 因此，要将农民工市民化，必须突破户籍制度的束缚，让农民获得城市户口。这点无论是在学术界还是政界基本达成共识。陆学艺（2003）曾说过“要统筹城乡社会发展，要解决三农问题，要从根本上解决农民工问题，就一定要改革现行的户籍制度” ，而且数以千万计的农民工，早就在盼望户籍制度的改革了。户籍制度不改，他们就永远不能转为正式工人，不能成为城市的居民，融不进

13、城市的社会。 ”3但是，南通的农民工政策基本上还是围绕在如何加强对农民工的公共服务服务和管理，以科学、规范、高效、便捷的服务来满足农民工的需求，缺少户籍制度改革的举措，没有突破身份的限制。 7（二）没有体现农民工的差异性，缺少针对性的政策导向 农民工的差异性主要有两大方面，一是从地域来看，分为异地就业的农民工和就地就业的农民工。笔者认为就地就业的农民工更加容易突破户籍制度的束缚，转变农民身份，成为市民，这对于南通加快城市化进程，统筹城乡发展是有利的。而异地就业的农民工在户籍的转变上，人口的迁徙上相对困难。不仅涉及到南通的，也涉及到输出地的制度政策。二是从年龄来看，分为老一代农民工和新生代农民工

14、。 “新生代农民工” ，主要是指“80 后” 、 “90 后” ，相对来讲，对农业、农村、土地、农民等不是那么熟悉。他们渴望进入城市生活、融入社会。如果在城市中无法实现真正立足，也不愿甚至没有能力退回到农村中务农，成为了城市和农村之间真正的“两栖人” 。而老一代农民工，对城市的认同感较低，大多数人还认为他们的根还在农村，在农村有土地，有房子的保障，一旦在城市无法生存，还可以返乡务农。 因此，对于这不同群体农民工的市民化的过程，我们应该采取差异性的、有针对性的政策。但是，南通的农民工市民化的举措没有体现这种差异。比如，南通的居住证管理制度同样发放于本地与外地农民工，没有谋求本地农民工在户籍上的突

15、破。再如，南通的农民工中新生代农民工已接近 40%左右，但是农民工管理服务体系中，缺少有特色的、针对新生代农民工的服务。这些不足都需要研究与改进。 （三）没有体现农民工市民化的系统性，缺少精神层面的引导 农民工市民化是一个系统的工程，不能简单地等同于户籍转变、地域转移、职业转换这三个因素，而更应该包括地位、心理、行为方式以8及价值观念等精神层面向城市市民转化的过程。从南通的农民工政策，我们可以看到，当前对农民工的关注主要集中在就业、技能培训、社会保障、劳动维权、教育等物质生活方面，而对农民工的精神生活层面却关注不足。上文数据也表明南通最近两年涌入的外来人口比重较大，农民工从农村进入城市后，因为

16、制度、风俗、社会环境和个人等多方面的原因，他们中的大多数都很难在社会和文化层面融入城市生活。 此外，农民工的劳动强度一般较大，劳动时间较长，休息时间较少，加之受户籍制度、居住条件、经济能力、社会地位等方面的限制，农民工很难有与本地人接触或交流的机会，在闲暇时间主要是睡觉、打牌、聊天、看电影或录像，用于文化消费、娱乐消费的费用极少，很少去享受城市丰富多彩的文化娱乐生活。单调乏味的文化娱乐生活加上目前社会上种种不正之风、不良现象、有害文化的存在，对农民工尤其是新生代农民工的人生观、价值观产生了极大的负面影响。长此以往，这将成为社会稳定的一大隐患4。 四、南通市农民工市民化的建议与意见 （一）营造有

17、利于农民工市民化的社会氛围 长期以来，人们的思想观念受到城乡二元经济社会结构的影响。因此，无论是城市的决策者，还是城市市民，甚至农民本身，都对农民工市民化的认识不够深透，有一定畏惧心理。首先，城市的决策者担心农民工尤其是跨省市的农民工带来住房、就业、教育、交通、环境等一系列经济问题，更害怕他们难以适应本市的乡土人情，成为不稳定因素，引起治安等社会问题。其次，南通地处江苏东部，临江靠海，长期交通9不便，缺乏与外地人员之间的互动。因此，本地市民对外来人员认同感较低，再加上农民工素质普遍较低、生活习惯和生活方式与南通居民格格不入，不可避免导致市民对农民工的排斥和疏远，阻碍了农民工市民化的进程。最后，

18、我们知道农民一般都比较老实、安分守己、家族地域观念较强，很多农民工都将自己作为城市的匆匆过客，虽然为城市付出了汗水和心血，却没有奢望能够留在城市，主观意识并不强。 因此，我们必须营造有利于农民工市民化的社会氛围。对城市决策者而言，依据农民工对经济建设中的巨大作用和贡献，以及南通市“十二五”规划城市化率 62%的目标，推进农民工市民化是南通现代化的必然趋势。对市民而言，应该明确农民工已成为城市不可或缺的一部分，经济的发展必然加剧人员之间的流动，无论是农民还是农民工，都只是时代烙印下的称谓，应该只是职业的代码，无关身份与地位，接纳和帮助农民工成为本市的一员，是市民应尽的义务与责任。对农民而言，应该

19、摆正心态，维护自己的权益，做好随时成为新市民的准备。 （二）重视实现农民工市民化中的精神诉求 显然，相对物质层面而言，农民工从精神层面向市民转化更加困难。上文数据表明，南通外来农民工两大典型特征一是学历较高，二是年轻化。对精神文化的追求，更是新生代农民工和老一代农民工最显著的区别。如何满足农民工尤其是新生代农民工的精神诉求成为重中之重。2011 年 9 月，文化部、人力资源和社会保障部、中华全国总工会联合下发了关于进一步加强农民工文化工作的意见 ，提出到 2015 年中国将形成相对完善的“政府主导、企业共建、社会参与”的农民工文化工作10机制，建立相对稳定的农民工文化经费保障机制，农民工文化服

20、务将切实纳入公共文化服务体系。 笔者认为在农民工市民化过程中，一方面政府要发挥主导力量，联合企业、社区等各界组织团体，通过均等的公共文化服务，使离乡的农民工建立起对本市的认同感，增强归属和共同意识。同时，积极搭建新生代农民工与其他群体的交流、互动平台，通过各项活动增进了解，使新生代农民更快融进城市、社区生活。二是农民工也要发挥自己的力量，可以自行组织，争取相应的权益，开展健康的文体活动，如在北京曾出现农民工自办春节晚会等节目。同时，城市工会也应当动员和吸纳农民工的加入，为农民工提供公平、公正的服务，组织活动，使农民工顺利转为新市民。 （三）扫清阻碍农民工市民化的制度障碍 当前农民工市民化面临最大的障碍还是制度上的障碍，如户籍、就业、教育、社会保障等制度。从上文介绍中我们看出，南通在各项制度均有所保证，但是，在户籍制度上并没有重大突破。笔者认为，农民工市民化的户籍改革是一道绕不过去的坎，是必要的，应该根据南通农民工的特征，谋求渐进改革，有条件地吸纳农民工入籍。 首先，从就地就业和异地就业的农民工来看，对南通 30 多万的就地就业农民工，应该实现户籍上的突破，积极转为城市市民。当然，在转变过程中，不可能一蹴而就，其中涉及到的关键就是农民分配的农村承包地与宅基地。在成都的户籍改革中提到农民进城不以放弃承包地和宅基地为代价。笔者认为不是很妥当，在南通也没有足够的政策支持，是