浅议消防行政强制执行存在的问题和对策.doc

1、1浅议消防行政强制执行存在的问题和对策摘 要 消防行政强制执行作为消防行政执法的一种形式，对于保证公安机关消防机构顺利履行法定职责，进行消防行政管理具有重要意义。本文结合新颁布的中华人民共和国行政强制法 ，针对目前我国消防行政强制执行的现状，分析了消防行政强制执行存在执行难、执行任务重、执行手段不足、执行程序不规范四大主要问题，并提出了相应的解决对策。 关键词 消防 行政执法 行政强制执行 作者简介：赵诗轶，中国人民武装警察部队学员研究生一队，从事军事行政法律制度研究。 中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）03-184-02 一、消防行政强制执的方

2、式 消防行政强制执行，是指消防行政执法主体或者消防行政执法主体申请人民法院，对不履行消防行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的执法行为。以执行主体为划分标准，主要有以下两种执行方式。 （一）公安机关消防机构实施强制执行的方式 1.代履行 代履行，是指消防行政执法主体或者其委托的第三人代为履行公民、2法人或者其他组织逾期没有履行的可替代的作为义务，并向公民、法人或者其他组织征收必要费用的一种消防行政强制执行方式。 消防法第60 条的规定，对占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的；埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距的；占用、堵塞、封闭消防车通道，妨碍消防车

3、通行的；人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的行为，经责令改正拒不改正的，强制执行，所需费用由违法行为人承担。上述规定为典型的代履行。 2.对停产停业、停止使用、停止施工的强制执行 消防法第 70 条第 4 款规定：“当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的，由作出决定的公安机关消防机构强制执行。 ” （二）申请人民法院实施强制执行的方式 申请人民法院实施消防行政强制执行的方式主要是指加处罚款。根据消防法第 58 条、59 条、60 条、61 条的规定，对有关行为予以罚款。若当事人逾期不履行消防行政处罚决定，作出处罚决定的消防机构可以申请人民法院强制执行。 二、目前我国

4、消防行政强制执行的现状 本文限于篇幅及公安机关消防机构申请法院强制执行与一般行政强制执行无特殊区别的情况，在此仅对公安机关消防机构自行强制执行的现状予以探讨。 （一）消防行政强制执行难 实践中，消防行政强制执行难有许多表现形式。如责令停产停业、停止使用、停止施工的强制执行，因涉及相对人的直接经济利益甚至关3乎生计，执行困难较大；对经济和社会生活影响较大的责令停产停业，需要其他行政部门配合执行时，各部门之间相互推诿的现象比较严重，阻碍了强制执行；需要人民政府组织执行时，由于考虑因素较多，多数执行案件难以审批，无法执行。导致消防行政强制执行难的原因是多方面的，既有制度上的因素，也有政治、社会等方面

5、的影响。譬如被执行人法律意识淡薄，只关注自身利益而恶意逃避执行；有的政府部门的领导干部为了局部的、狭隘的地方和部门利益自觉或不自觉的充当了被执行者的保护伞；还有的执法人员法律素质低，怠于行使强制执行权。上述多方面的原因势必将影响消防行政决定的执行力，造成消防行政强制执行难的局面。 （二）消防行政强制执行任务重 新消防法赋予公安机关消防机构行政强制执行权，使处分权和执行权二位一体，一方面提高了消防行政执法的效率，充分发挥了消防监督执法专业特点，也增强了消防行政执法的权威性，但是，另一方面，消防行政强制执行的任务也随之加重。由于消防行政执法的对象涉及营业性公共场所较多，潜在的火灾隐患不计其数，根据

6、消防法的规定，对多种违反消防法的行为可处以“三停”的处罚，相对人逾期不执行“三停”的将实施强制执行，公安机关消防机构承担的强制执行量可想而知。再加上消防行政执法人员缺编，既无法满足强制执行工作量的需要，也难以适应复杂执行程序的需求。长此以往造成了消防行政执法人员疲于应对的局面，使得一些不具备执法资格的人员也上岗执法，严重影响了消防行政强制执行案件的办案质量和办案效率。 4（三）消防行政强制执行手段不足 一方面，在消防行政强制执行的实践中，对于消防法规定的代履行、执行罚等强制执行手段由于程序比较复杂，操作麻烦等原因执法人员一般都避免使用。目前公安机关消防机构常用的强制执行手段就是贴封条。但是往往

7、由于上级领导打招呼或者碍于朋友的情面，就默许当事人撤去封条继续经营，更有甚者，一些被执行人法律意识淡薄，擅自撕取封条。另一方面， 行政强制法对消防强制执行提出了更高的要求。行政强制法第 43 条规定：行政机关不得在夜间或者法定节假日实施强制执行，但是紧急情况除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行义务。在消防行政强制执行手段本来就不足的情况下，该法条又从行政强制执行的实施时间和强制手段两个方面提出了文明执法的具体要求，这对消防行政执法人员无疑是巨大的考验。 （四）消防行政强制执行程序不规范 公安部令第 120 号对消防行政强制执行的程序进行了规定。通过对

8、该法规的梳理，笔者发现消防行政执法主体自行强制执行的程序中还有诸多不规范的地方。如催告程序中催告具体内容没有明确，实施强制执行后应当注意的事项、执行和解程序没有根据消防行政强制执行的特殊性予以细化，最重要的是其他行政部门配合强制执行、人民政府组织强制执行这一特殊的消防行政强制执行程序具体如何操作还有待具体化。 三、健全消防行政强制执行制度的对策 （一）转变消防行政执法理念 5由于消防行政强制执行难是由多方面的原因所造成，可以说，从根本上解决消防行政强制执行难是一项长期而艰巨的任务。对于消防行政强制执行主体而言，关键是要转变执法理念，从保护相对人权益的角度出发。首先要坚持强制执行的基本原则。要求

9、消防行政主体在进行强制执行过程中，需坚持以行政强制执行的基本原则，秉承“立法为民，执法为公”的思想。其次要坚持做到文明执法，在执行过程中争取相对人的积极配合。再者，要注重强制执行程序的落实。尤其要注重催告程序的落实，必须以书面形式作出的催告是整个强制执行程序的核心，其目的是使义务人准确预测将来之不利，以期待义务人自觉履行义务。若催告程序发挥其作用，相对人自觉清理火灾隐患，自然可减少强制执行的次数。 （二）提高消防行政执法人员素质，建立专职执法队伍 针对消防行政执法警力不足，不具有执法资格主体的人员上岗执法的问题，笔者建议应当从根本上提高执法人员的素质，建立专门的执法队伍。充分发挥消防总队法制处

10、的作用，整合各基层公安机关消防机构的执法力量，以各消防支队法制科为依托，建立专门的执法培训中心，重点加强现有执法队伍业务知识的培训，为建立正规化的专职从事消防行政处罚和消防行政强制执行的队伍奠定良好的基础。全面推行考试准入机制，必须参加并通过公安部消防局统一组织的岗位资格考试才具有执法资格。另外，对实施消防行政执法的人员要采取严格的等级考核制度，督促其积极钻研业务知识，从而确保在消防行政强制执行过程中，认定事实准确、适用法律正确。 （三）创新消防行政执法手段 6鉴于目前消防行政执法对象日趋复杂，情况各异以及消防行政执法警力不足、手段缺乏，单纯依靠消防法规定的强制执行手段对于消除各类型的火灾隐患

11、，效果并不理想。这就要求消防行政执法主体不断创新执法手段。创新执法手段是指在消防监督管理的过程中，注重发挥被监督单位的主体作用，做到消防部门管理和单位自我管理相结合，促使各单位自我督促、自我检查、自觉清剿火灾隐患。同时，公安机关消防机构还可以采用社会监督的方式，如媒体监督、社会舆论监督等，促使各单位积极履行维护消防安全的职责。 （四）健全消防行政强制执行的相关程序 1.消防行政执法主体强制执行一般程序的细化 （1）催告程序中的问题。公安部令第 120 号中没有规定催告的具体内容，笔者认为这是一大缺陷。从保护相对人利益的角度出发，结合行政强制法的内容以及消防行政强制执行的特殊性，催告的内容必须充

12、分，要求做到让义务人在收到催告书以后清楚知道履行义务的期限、履行义务的方式以及准确的预测不履行义务带来的不利。在履行义务期限方面，公安机关消防机构应注意，根据相对人履行义务的客观情况，设定比较合理的期限：首先要预留当事人正常履行义务的时间；其次要预留当事人陈述和申辩的时间。 （2）强制执行完毕后的注意事项。笔者建议，强制执行完毕后，执行人员要将执行的结果向公安机关消防机构负责人汇报，特别在执行无法到位的情况下，要建立说明理由制度，防止执行中的徇私舞弊。另外，要注意强制执行结束以后的归档工作。强制执行结束以后，公安机关消7防机构应将强制执行决定书、执行笔录等有关执行问题的文件资料进行整理归档，以

13、便日后查询。在强制执行案件中，公安机关消防机构对自身行为的合法性承担举证责任，故这些资料的归档留存有不同寻常的意义。 （3）中止执行程序的补充。根据行政强制法第 39 条规定的精神，消防行政强制执行的中止，必须具备法定情形。其中消防行政执法主体认为需要中止执行的其他情形，属于公安机关消防机构行政自由裁量范畴，必须经过调查取证，且经过公安机关消防机构负责人批准才可以中止执行。 （4）执行和解程序的完善。消防行政执法主体可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。除法条规定的执行协议可以约定分阶段履行外，鉴于消防行政强制执行工作的特殊性，还应该进一步作出具体规定，增强可操作性

14、，防止消防行政执法人员变相通过和解办人情案，也避免相对人以虚假和解的方式逃避行政义务。首先要明确执行协议的期限，无论协议是否分阶段履行，都应当限制在一定期限之内；其次要以书面的形式规范协议的内容，协议一旦签署对双方都有约束力；再者要建立审批制度，对于是否能够签订协议、协议的内容是否成立应当由公安机关消防机构负责人组织集体讨论决定，杜绝个别执法人员利用职权办关系案。 2.人民政府组织的消防行政强制执行以及其他行政部门配合的消防行政强制执行程序的具体化 笔者认为，其他行政部门配合公安机关消防机构组织实施强制执行8的行为是一种执行协助行为，具体指职务上的协助。此处的执行协助是基于公安机关消防机构主要

15、负责人的请求开始。被请求执行的行政机关的主要负责人以自己无权限或者以所请求事由明显违法为理由而对执行协助请求存有疑虑时，必须将该疑虑理由通知公安机关消防机构，公安机关消防机构的主要负责人仍主张职务协助而遭到决绝时，再由所属公安机关报请本级人民政府决定，必须通过本级人民政府相关负责人审批以后才可以统一组织实施。被请求协助的行政机关仅就其执行的方式负责，强制执行的后果由公安机关消防机构负责。 参考文献： 1李佑标.消防行政执法工作实务指南.北京：中国人民公安大学出版社.2012. 2徐丰煜.新消防法赋予公安机关消防机构行政强制执行权的利弊分析.中国公共安全学术版.2010（1）. 3孙意.消防行政执法中强制执行权新论.武警学院学报.2012（6）. 4朱新力.外国行政强制法律制度.北京：法律出版社.2003. 5乔晓阳.中华人民共和国行政强制法解读.北京：中国法制出版社.2011.