试论资本介入农村土地流转的问题及对策.doc

1、1试论资本介入农村土地流转的问题及对策摘 要 当前资本介入农村土地流转是一个普遍现象，在此过程中，违法现象时有发生，如不尊重流转主体意愿的强制介入以及违反土地用途管制的非法介入，本文首先针对当前资本介入农村土地流转的主要问题及原因进行了简要论述，进而阐述了遭受损害的国家利益和农民权益，最后结合我国实际，尝试对该问题的解决提出几点建议。 关键词 资本介入 农村土地流转 不良影响 作者简介：巩晓雯，华中师范大学法学院宪法与行政法学 2012 级硕士研究生。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-215-02 一、相关概念界定 （一）农村土地流转的界

2、定 1.农村土地。根据土地管理法第 4 条对土地用途的分类以及农村土地承包法第 2 条对农村土地的明确定义，农村土地指农村集体所有的土地，按用途包括农用地、建设用地和未利用的土地。 2.流转。流转本意指商品或资金在流通中的周转。豍但农村土地承包法 、 物权法的相继引入，使其具备了法律上的意义，即农村土地上的相关权利以一定方式在不同主体间转移。 3.农村土地流转的具体内容。农村土地上的相关权利包括农村土地2的所有权和使用权，但我国法律规定，由国家和集体享有土地的所有权，因此农村土地流转主要是使用权的流转，包含以下内容： （1）土地承包经营权的流转。 农村土地承包法第 10 条和物权法第 128

3、条的规定使土地承包经营权的流转属于农村土地流转的应有内容。 （2）集体建设用地和宅基地使用权的流转。 物权法规定，集体成员对农民集体所有土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。由于依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地以及国家征收的原属于农民集体所有的土地， 土地管理法第 43 条表明征收农民集体所有的土地必须以公共利益为目的并对集体建设用地使用权的流转进行限制。基于当前法律对集体建设用地流转规定的矛盾以及公共利益目的以外的新增建设用地的需求与国有土地存量不足的矛盾，集体建设用地使用权的流转成为必要。因此自 2001 年以后，许多地方就已经开始了集体建设用地使用权流转的试点。多个省颁布了关

4、于集体建设用地使用权流转的办法，集体建设用地流转实际上已普遍存在。豎 （二）资本介入农村土地流转的含义及方式 资本，指用于生产的基本要素，尤指经营工商业的本钱。资本介入农村土地流转，即资本参与农村土地流转的过程，也即成为农地使用权的受让方。在此过程中，资本一般以一定的经济组织如企业为表现方式，通过以下方式参与农地流转：第一，支付租金，租借农民土地进行经营。第二，通过农业生产合作社获得土地使用权。第三，根据政府土地年度利用计划以及土地用途变更审批制度，经申请获得集体建设用地的使用3权。 二、资本介入农村土地流转的主要问题及原因 自 1978 年实行的家庭联产承包责任制，虽极大地提高了劳动生产率，

5、解决了农民温饱问题，但土地小规模分散经营与适度规模经营之间的矛盾日益突出，难以满足人口急剧增长所引发的粮食需求，因此十七届三中全会提出要“健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包权” 。豏可见，工商资本通过市场机制参与农村土地流转是一个必然趋势，因此应该在具备条件的情况下鼓励资本的介入。但不可否认，在流转中由于各种原因，出现了一些不法现象，主要是不尊重农地流转主体意愿的强制介入以及违反土地管理制度，改变土地用途的介入。这是当前我国资本介入农村土地流转的主要问题，它们通常会与政府的行政行为相联系，表现为政府对农地的强制流转，主要

6、原因在于： 1.巨额利益的驱使。农业用地与建设用地存在巨大价值差异，基于趋利的本质，工商资本在介入农地流转的过程中，时常出现违反土地用途管制制度的情形。2009 年 5 月，河北香河县安平镇谢屯村村委会与村民签定合同，以每亩租金 1150 元租借村民承包地，但之后，这块土地却以每亩 60 万元的价格被一家房地产公司拍得，这个名叫紫藤堡的项目，已建起上百套别墅。豐 2.对国家政策的误解。党的十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题的决定规定可按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发4展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大

7、户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。但在执行时许多地方以规模经营和效益为核心，贬低家庭承包经营的作用，认为这只能解决温饱，要富裕就得流转土地实现规模经营。豑 3.地方政府对于政绩的过分追求。当前，税收和 GDP 被视作我国政府考察干部的一大标准。由于土地流转往往与农业规模经营和城市化等问题紧密地联系在一起，农村土地流转往往成为政绩工程的借口。豒另有一种政绩目的是，一些地方政府为了体现对中央精神的贯彻，片面追求土地流转的数量和规模。 4.城市污染项目的转移。第一，规模小，利润低，难以进行环保投资的城市企业。第二，一些存在污染，不利于城市规划但又必须开展的产业项目，政府可能通过行政行为将其

8、转嫁到农村。 三、资本非法介入的不良影响 （一）对农民权益的侵害 1.政治权益受损。主要指在土地流转过程中农民应享有的自主权、知情权、参与权、监督权等。在资本非法介入的过程中，农民被迫将土地流转，其自主权遭受侵犯，并且，此时土地流转的过程极不透明，农民对流转价格、用途等事项缺乏全面了解，其享有的知情权、参与权、监督权无法行使，企业、政府和集体经济组织成了土地流转的实际操作者。 2.经济权益受损。当前土地流转的补偿标准相当低下，主要是根据土地的原来用途和前三年经济产出平均率计算制定。另外，在利益分配5方面缺乏合理的机制，导致分配不公，地方政府、村组织和资本方极大获益，而农民只能分到极小部分。尤其

9、是在集体建设用地流转中，农民个体利益受到损害的现象非常普遍。豓 3.劳动条件和的生存保障的丧失。 （1）承包地是农民基本的劳动条件，资本非法介入后将承包地变为公司的私有资本，剥夺了农民的劳动条件，导致农民失地失业。（2）我国农村人口众多，而覆盖全国农村的社会保障体系尚未建立，因而土地仍承担着就业、医疗等社会保障功能，大部分农民失地后再就业存在很大难度，其生存面临诸多困难。 4.城市污染转移过程中一系列权益受损。 （1）平等权受损。根据宪法对公民平等权的规定，城乡居民的平等是应有之义。而污染产业向农村的转移，实际上是对城乡居民的区别对待，侵犯了农民的平等权。 （2）生命健康权受损。生命健康权是生

10、命权和健康权的统称，是公民享有的最基本人权。在城市污染转移的过程中，农民的生命健康权受到严重侵害。2011 年云南曲靖的铬渣污染事件中，附近村民癌症高发，很多村民莫名得病，30 多人得了癌症。只要是喝了江水的牛羊，要么生病要么死亡。豔 （二）对国家利益的侵害 1.对国家土地管理秩序的侵害：受利益驱使，资本的非法介入通常会违反土地用途管制制度的强制性规定，最常见的是在土地承包经营权的流转中联合政府和村集体违法改变土地农业用途。 法治周末记者刘立民 2011 年 3 月接到河北省鸡泽县农民的投诉：鸡泽镇政府以创办工业园为名，以租代征强占耕地 3000 余亩交给私人建厂。豖这严重破坏了国6家土地管理

11、秩序。 2.对国家粮食安全的危害：为追求利益，农地流转后用途常被改变，即便是从事农业生产，也大都经营效益高的蔬果等经济作物或发展观光农业，较少种植粮食作物。 “在有些地区，耕地流转给业主后，15%的耕地用于发展观光农业，真正用于种粮的耕地只占 6%左右。 ”从 1980 年到2005 年，粮食种植面积从 17.6 亿亩下降到了 15.6 亿亩。这将严重威胁国家的粮食安全。 3.不利于社会秩序的稳定：农民失地后再就业的困难，加剧了农民的弱势地位。另外，失地农民为谋生计选择入城务工，导致留守人口老龄化以及留守儿童无人照料，这都不利于社会的稳定。 四、应对资本介入农村土地流转的问题的建议 （一）正确

12、理解国家政策的精神 正确理解我国农地流转政策的基本精神，深刻反思以规模经营和效益为核心，强行流转土地的行为，切实纠正这种错误地方政策导向。应按照中央政策，完善承包经营，不得贬损家庭承包经营，不要夸大规模经营的好处；有条件的可以适度规模经营，不得不顾条件无度推进；要尊重农民的自愿，不得强制。 （二）完善集体建设用地流转的立法 1.修改土地管理法 ，解除对集体建设用地流转的完全限制，允许在特定范围内自由流转。可将第 43 条改为“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，既可以申请使用国有土地，也可以申请农民集体所有土地” ；第 63 条改为“符合土地利用总体规划并依法取得的农村集体经7营性建设用地

13、使用权可以依照法律法规进行转移” 。 2.针对程序问题，制定集体建设用地流转的具体管理办法。如流转的期限、方式、价格、条件、收益分配，以及初次流转、再次流转的具体操作程序、审批程序等，确保农民在收益分配中的主体地位。 （三）保障失地农民的生存权益和劳动就业权 1.限制流转主体资格。 农村土地承包法第 41 条将流转主体限制为具有稳定的非农职业或有稳定收入来源的承包方。 2.资本介入导致农民失地失业的，在聘用务工人员时应优先考虑失地农民，尽可能为其提供工作机会。 3.对于再就业十分困难，无法保障基本生活的失地农户，建议由劳动保障行政部门按月发放失地补贴。 （四）建立严格的行政责任追究制 针对此过程中政府的违法行为，应建立严格的问责机制，避免权限混乱的多部门联合问责，构建由上级人民政府享有问责权，农业主管部门、土地管理督察部门、行政监察部门享有问责建议权的体制。各部门应切实履行自身职责，问责滞后与失职的应当追究其行政责任。