税收分权制之国际比较研究与借鉴.doc

1、1税收分权制之国际比较研究与借鉴【摘要】 税收作为政府公共收入的重要形式，在大多数国家都实行了税权划分。本文比较研究了美、德、法和日的税收分权体制，分析了我国目前税收分权存在的问题，并提出了改进意见和建议。 【关键词】 税收 分权体制 税权划分 税收分权财政管理制度，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。市场经济国家普遍实行税收分权制度，以实现运用财政手段对经济进行宏观调控的目的。 1994 年，我国实行了分税制的财政体制

2、改革。财政分税体制的确立，划分了中央和地方财政之间财权和事权的范围，实现了计划经济财政体制向市场经济财政体制的平稳过渡。分税制以后，中央政府的宏观调控能力迅速增强，中央和地方的积极性得到发挥。但是，当时的分税制，并不是真正的财政分权体系，只是一种过渡性的安排，与目标模式有很大距离，是不彻底的渐进式改革。当时的考虑是通过逐步深化改革来解决省以下各级的财力分配问题。近二十年过去了，省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，我国并没有建立起严格意义上的地方税体系。 一、经济发展水平约束下各国税收分权体制比较 21、美国税收分权体制的特点 美国是联邦制国家，政府机构分联邦、州、地方三级。三级机构均有相对

3、独立的税收体系，都拥有独立的税收立法权、管理权和征收权，各州、地方税收的确定不须联邦审核批准，没有统一的类型规范。税种享有方面，与国际上普遍按税种来划分收入不同，美国采取税源分享的形式来划分税收收入，这是一种税收收入分权式的分税制度。联邦政府的主体税种是所得税（包括个人所得税和公司所得税） ，州政府的主体税种是销售税和货物税，地方政府的主体税是财产税。这使得三级政府各自拥有稳定可靠的收入来源，为履行各自职责、合理进行资源配置奠定了坚实的经济基础，也因此地方政府对中央政府的依赖性较小。美国宪法对各级政府的财权作了具体限制，任何一级政府都不能妨碍其他政府的合法活动，税收制度效率相对较强。 2、德国

4、税收分权体制的特点 与美国一样，德国也是联邦制国家，财政管理实行联邦、州、地方三级分税体制。但德国实行共享税与专享税共存，以共享税为主的分税模式，这在联邦制国家中是个特例。德国政府收入分为联邦专享税、州政府专享税、地方政府专享税、共享税四大类。共享税收入按一定比例，在联邦、州和地方政府间进行分配，共有三种，即个人所得税、公司所得税及增值税。虽然共享税种类不多，但其收入约占税收总额的 75%。专享税收入分属于联邦、州和地方政府，由各级财政独立征收和使用。德国税收的立法权高度集中在联邦政府，共享税和联邦税由联邦立法或联邦有优先立法权。对各州的专享税，联邦仍有优先立法权。在税收征管3方面，德国的税务

5、机构并不单独设置，只是财政部的一个下属机构。税收征管权相对集中于州政府一级，联邦政府负责征收很少一部分的专享税，大部分专享税由州政府管理。州政府管理的税收除了一部分联邦专享税外，还包括州政府的专享税和全部共享税。德国共享税为主的财权划分模式，有效保证了各级政府有相对稳定的收入，这对于发挥各自的职能非常重要。 3、法国税收分权体制的特点 法国是单一制国家，政权分为中央、省、市镇三级，实行中央集权的管理体制。税收立法权高度集中于中央，地方政府只享有有限的立法权。在法国，中央税与地方税划分彻底，无共享税。税收收入主要集中在中央，中央税收收入占总收入的比重较大。在税收管理上，中央政府掌握着主要的管理权

6、，地方政府管理权较小，只能在中央立法的范围内对属于本级政府的地方税行使征收权，收入份额较小，地方对中央政府的依赖性较强。但是，法国建立了健全的转移支付制度，注重国家宏观调控过程中的再分配功能，法国地方政府收入中相当大一部分是中央政府的专项补贴，体现了中央政府的宏观调控能力，实现了社会分配的公平效应。 4、日本税收分权体制的特点 日本行政区划分为三级，即中央、都道府县以及市町村，都道府和市町村统称为地方自治体。日本的税收划分为国税和地方税，国税由中央或中央派出的机关直接征收，地方税则由都道府县和市町直接征收。国税中有法人税、所得税、酒税、专卖收入税等，这些税征收面广、数4量大；地方税则是一些零星

7、、分散、地区性强的税种。中央税和地方税均由国会统一立法，地方税以地方税法的形式加以确定。地方政府根据国会颁布的法律制定属于地方税种的条例。从事权和财权相对统一的角度看，地方税收收入相对不足，需要中央政府实行再支付制度，但对中央政府的依赖性并不高。 通过比较可以看出，受经济、政治、法律以及历史文化等诸多因素的影响，世界各国对税权的划分并不一致，甚至存在着很大的区别。美国实行高度分权模式，法国实行高度集权模式，德国实行相对集权模式，日本实行适度分权模式。但是，不论何种模式，不同国家在税收权利划分上均兼顾中央与地方的利益，注重两者之间的有机结合，互为依存，相辅相成。税收权利是集中还是分散，各有利弊。

8、一般而言，集权的有利之处是能够增强中央政府对经济的宏观调控能力，便于中央政府集中财权对财政资金进行统筹安排；不利之处是可能造成地方政府权限过小，财权与事权不相匹配，限制地方对公共产品与公共服务提供的积极性以及效果。但是，中央政府在税收权利划分上均占据主导地位，尽管在集权、分权上，中央与地方既互为依存、相辅相成，又存在一定的利益冲突和矛盾，但是集权是中央与地方关系的主流和基本特征，政府间税收立法和税收收入的集权或者分权，都必须保证中央政府在税收权利划分上的主导地位。在税收权利划分上，只有分权形式、分权基础或者程度的差异性，并没有绝对的税收集权或者税收分权，不能把税收权利划分绝对化。税收权利的划分

9、都以经济效率的提高、弥补制度效率的负面影响为前提。从政府事务强度看，税收分权降低了税收的制度效率；从收5入角度看，税收分权却提高了经济效率。 二、我国当前税权划分的特点和存在的问题 1、我国税权划分的特点 我国在税权划分上实行的是相对集中的模式，介于法国和德国之间。其特点是：在税收行政方面，设置国税与地税两套机构，分别行使中央与地方税款的征收权。在税种划分方面，有中央税、地方税、中央与地方共享税三种类型，赋予地方政府一定的税收收入权利，但利益明显向中央倾斜。目前，消费税与关税属于中央，营业税、土地使用税、城市维护建设税属于地方，增值税属于中央与地方共享税（中央 75%，地方25%） ，企业所得

10、税也属于中央与地方共享税（中央 60%，地方 40%） 。在税收立法权方面，立法权高度集中，中央税、地方税以及共享税的立法权几乎都集中在中央。地方税的税收优惠政策和减免政策等也完全集中在中央。 2、税权划分存在的问题 任何一种税权的划分都有利有弊，我国税权划分也不例外。有利之处在于：税权的相对集中，有利于增强中央政府的宏观调控能力，保证国家意志的有效贯彻和实施，便于中央政府对财政资金进行统筹安排，有利于国家对公共产品和公共福利的投入和建设。但这一模式也存在诸多问题，主要体现在以下方面。 （1）税权的划分缺乏稳定的法律规范。在法制化水平较高的国家，税权的划分一般通过宪法予以明确规定，或至少由最高

11、立法机构通过的基本法律予以规范。我国宪法规定：税收法律应由全国人大或人大常委6会制定，国务院各部委根据法律和国务院的行政法规在本部门权限内制定部门规章。但现实中，我国绝大多数税收行政法规是由国务院直接颁布，或由财政部、税务总局拟定而以国务院批转的形式颁布。税法的解释或细则的颁布则往往授权财政部和税务总局。立法缺乏规范性、严肃性和权威性。如恢复征收居民储蓄存款利息个人所得税、调整证券交易印花税税率、调整居民买卖二手房产交易所得的个人所得税税率等，均由相关部门仓促出台文件予以执行，虽然都是为了适应经济社会发展的客观需要，但此种处理方式显然有违我国宪法。 （2）税收分享向中央集中，造成中央财力强大，

12、地方财力不足。政府级别越低，财权越小，但行政实务的处理主要集中在基层，致使财权与事权不匹配，制约了地方政府的能力和积极性。地方政府为了自身财力的扩大，会进行制度外收支扩张，我国在税收名义之外存在的数额庞大的收费即由此产生。地方政府通过收费解决收入不足的问题成为常态，影响了正常的宏观经济以及财税秩序。 （3）中央转移支付的规则不明确。上级政府权利过大，部分部门权利过于集中，个人决策权利过大，政策制定缺乏法律规范性，主观性强，造成中央与地方之间以及部门之间经常进行不规范的利益博弈。权利过度集中却缺乏有效制约与监督，极易造成官僚主义、浪费和腐败，失信于民。 此外，由于体制与制度的原因，许多地方存在地

13、方政府或政府领导干预税收的问题。 三、完善我国税权划分的建议 71、完善税权划分的法律依据 关于税权划分的原则性规定应当写入宪法，在宪法中明确规定税权划分的条款或者制定有关税权划分的宪法性文件或基本法律。全国人大依据宪法制定相应法律，明确规定我国税权划分的基本模式。制定与颁布税收基本法 ，尽管对此立法是否有急迫性各界存在争议，但借鉴、仿效会计准则 、 财务通则制定税收相关的税收通则 、 税收准则是必要并且可行的，可使税权划分更加规范、权威、稳定、清晰和可操作。 2、完善税收立法权 根据“统一税政前提下，赋予地方适当的税制管理权”的总体要求，按照合理分权的原则，中央税和地方税的立法权全部归中央。

14、凡有关税收法律的基本原则、通用条款、税收立法权限、税收行政执法、税务机关及纳税人的权利、义务等基本和共同的内容，都可以通过税收基本法规范，由全国人大立法。凡全国性税种的立法、税法的制定、颁布以及修改、补充、废止等，由全国人大及其常委会立法。赋予国务院及其财税主管部门、省级人民代表大会及其常委会制定税法实施细则及行政解释权，并授予地方性税收法规制定、颁布、解释、调整的权利。由地方决定是否开征一些符合地方特色的小税种。取消地方设立的各种具有税的性质的收费项目，改为规范的税收形式征收。 3、完善分税制度 分税制造成的最大结果是富了中央，穷了地方，地方缺乏主体税种，收入缺乏可靠的税源保障。尽管地方征收

15、的税种数量比国税部门多，但8大多是一些税源分散、征收成本较高的小税种，营改增后，原来作为地方税主体税种的营业税也成了中央与地方共享税，造成地方税源的下降。地方政府的财政得不到保障，不利于地方的税收公平。因此，积极培育新的地方主体税种就显得非常重要。应当稳妥推进环境税、遗产税、房产税的实施，使其成为地方政府的主体税种，增强地方财政实力，同时促进地方企业和政府增强环境保护意识，抑制房产投资，促进社会公平和可持续发展。 4、完善税收征管体系 我国分税体制中设立的国税与地税分属不同的行政管理部门，在实践中各司其职。增值税扩围改革试点后，地税的去留引发诸多关注。目前，有两种思路可供选择：一个是国税、地税

16、合并，建立全国统一的税务机构，在统一的税务机构中实行国税、地税业务分别管理。这样既便于贯彻中央统一的税收政策，又解决了国税、地税两个征税主体交叉征收的矛盾。降低了税收征管成本，增强了税收征管效率，对企业而言，也减少了税收遵从成本。二是维持国税、地税分设的现状，合理调整税收征管范围。按照中央税、共享税由国税管理，地方税由地方税管理的原则划分税收管理权限。国税、地税的税收管理权限划分纳入法律框架，保证权威性、规范性和稳定性。考虑将社会保障费等地方政府收费项目纳入地税系统。无论哪种思路，国税和地税两套税收征管体系都应该在税款征收、税收稽查、打击犯罪等方面进行信息整合和共享，加强合作。5、完善税收司法

17、权 9我国税收司法工作滞后，税收司法权配置不合理，应当减少税收司法层次，简化税收司法程序。我国行政机关层次多，省下设市，市下有县、区、镇、街道，又有国税、地税之分，层次繁杂，影响征收效率和纳税人权利。为此，对于功能重叠的税务机构应当予以合并或精简，并且在不影响我国当前司法权利结构和司法体系独立、完整的前提下，可考虑适当赋予税务机关一定的司法权，从而使其在提高征管效率、维护正常经济秩序方面能够更好、更充分地发挥作用。 （注：基金项目：本文为江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目（2012SJD790049）研究成果的一部分。 ） 【参考文献】 1 吴宇晖、张在茂：税收分权体制之国际比较研究J.税务与经济，2008（5）. 2 傅子恒：发达国家税权划分模式与完善我国分权制之浅见J.现代财经，2010（12）. 3 姜孟亚：地方税税权的基本构成及其运行机制J.南京社会科学，2009（3）. 4 董阳、罗强：中央与地方税收分权的影响因素分析J.山东财政学院学报，2007（4）. （责任编辑：刘冰冰）