乡镇政府性债务风险及其应对策略.doc

1、1乡镇政府性债务风险及其应对策略摘要 乡镇政府性债务因其数额巨大、隐蔽性强、债权主体分散导致乡镇政府行为异化、决策短期化。乡镇政府直接面向基层，是党和国家政策与形象最为直接的体现者，乡镇政府行为异化会恶化当地党群干群关系，因而解决乡镇政府性债务问题显得尤为迫切。本文在分析乡村政府性债务风险基础上，提出了相应的应对策略。 关键词 乡镇政府；政府性债务；透明度；风险；化解措施 中图分类号 F812 文献标识码 A 文章编号 1006-5024（2013）01-0155-04 2011 年审计署的审计报告揭示，至 2010 年底，中国地方政府的债务总额为 10.7 亿元，但上述统计数据只是汇总了截止

2、到 2010 年底之前各省、市、县三级政府的直接（显性）负债，而未能统计出截止到 2010 年各省、市、县三级政府的隐性负债和或有负债；更为令人担忧的是，该报告未能统计乡镇街道一级政府及村（居委会）等自治组织的显、隐性和或有性债务。乡镇街道一级的政府性负债，因为其透明度更低、债权主体更分散、乡镇政府直接面对广大民众而大部分乡镇政府自身财力又很薄弱等因素，造成对其数据的统计更为困难、存在的风险更高、解决问题也更为麻烦。然而目前，我国各级政府和学术界却很少有专门针对乡镇政府性债务主体和数额、存在风险和化解措施的研究。 2一、乡镇政府性债务透明度更差 （一）我国乡镇一级政府基本上缺乏完整的财政总预预

3、算会计体系，会计核算范围窄、内容不全、凭证不规范 乡镇政府性债务是乡镇政府负有偿还或担保责任的债务以及其他相关债务，包括乡镇财政应支未支、应拨未拨、应补未补所形成的欠债，如拖欠中小学校教师及中小企业职工工资、补助和差旅费等，拖欠企业工程建设项目施工款等各种白条，对村集体和农户的各种补助；乡镇债务担保，如对经费补助事业单位和公用事业单位（学校、医院、中小水利建设单位、村村通公路建设等）为公益性项目举借的债务；超越正常权限发生的担保或允诺承担偿还责任的债务，其中包括部分外债和对国内金融机构的债务；乡镇政府举债上项目、兴办乡镇企业以及由此形成的乡镇企业、乡镇政策性融资平台债务；乡镇政策性融资机构债务

4、的呆坏账损失和投资损失、直接向社会公众违规集资以及不合理的职务消费所形成的拖欠招待费、维修费、新建工程款等。乡镇基层债务规模巨大，而且乡镇政府还在不断递增。 乡镇一般公共服务、教育、社会保障、医疗卫生、环境保护等支出项目及其所形成债务的透明度极低。 预算法明确规定地方政府不得举债，所以乡镇政府在举债过程中，大都采取了变直接举债为间接举债的方式，债务收支不纳入预算管理，以达到规避法律责任的目的，使得乡镇政府债务中大多为隐性债务。其次，乡镇政府债务中充斥着大量的民间个人债务和债权，主要是向个人借款和私人垫资，这些个人借款和私人垫资所形成的经常没有任何原始凭据，最多就一个白条或者备查簿，3而目前我国

5、财政总预算会计和行政事业单位会计均以收付实现制为基础（除少数中央级财政总预算会计可采取权责发生制外） ，而收付实现制只在支出实现时才确认负债。第三，出于融资及政绩等各方考虑，乡镇政府很有可能隐瞒一部分债务。 （二）现行政府总预算会计和行政事业单位会计核算采用收付实现制或者修正的收付实现制，无法反映乡镇政府实际负债状况 在目前的五级财政总预算会计制度中，乡镇一级总预算基本上都没有设立基层国库，缺少了基层国库会计的核对和牵制；乡镇（街道）政府很多内设单位由于人数少，基本上是报账单位；绝大多数乡镇都实行了村账乡管，某些地方实行乡账县管。由于现行财政总预算会计和行政事业单位会计都以收付实现制或者修正的

6、收付实现制为基础，而公共部门采用收付实现制会计系统存在的问题：一是政府无法确认直接隐性负债，也无法考虑未来的许诺、担保（即地方政府及其职能部门（机构） 、有财政经常性拨款的事业单位等依据合同提供担保形成的债务，以及地方政府及其职能部门（机构）成立的公司为进行基础性、公益性建设以政府信用依法提供担保形成的债务）和其他或有负债（如政府未偿还国债、转贷的部分，社保基金支出缺口，政府为企事业单位提供贷款担保形成的或有负债，以及拖欠公职人员的工资及外单位的工程款、维修费、招待费等） ，只有在出现现金清偿负债时，负债才会被确认。在预算平衡的表象下，可能存在财政预征虚收、延迟支付（即以及当期已发生但未用现金

7、支出的财政性开支）等虚假平衡现象（而且当期已发生但未用现金支出的财政性开支部分的预算资金不得不在报告中以结余的形式反映） ，4也可能存在年底突击花钱的操纵现象。其二是，只注重现金支出，易导致长期资产的耗损被忽视，资本未能保全，进而造成直接的隐性负债。不能如实反映报告主体的真实负债和财务风险，造成政府负债风险大量雪藏，政府不能充分及时地了解其所承受负债风险的程度。在公平性方面，权责发生制能提供判断政策长期影响的工具，以免前任政府将本期政府的服务成本转移到以后的各期，例如公职人员的养老金问题，而收付实现制则不具有上述功能。 （三）乡镇政府性债务成因复杂、债权主体多变、隐蔽性较强，很多难以分清类型，

8、予以确认和披露 目前，我国的政府性债务尤其是乡镇政府性债务到底有多少还是个谜。广东省社科院珠三角区域经济研究中心主任成建三认为，这是由于目前中国财政属于分灶吃饭，下一级的数据并不向上汇报，所以即便是广东省财政厅也难以具体掌握全省欠债特别是乡镇欠债的数字。他表示，现在乡镇的欠债基本上都属于隐性的债务，或有债务总量不清，占有相当的比重，再加上由于我们的财政风险控制体系并不像欧美那样，在欠债超过一定的指标以后，必须要采取切实的化解措施，所以一直成为一个巨大的财政风险。财政部措辞异常严厉地要求地方各级财政部门及相关单位要动态地登记每一笔债务业务，严格对照债务借款合同、还款单据、会计凭证等基础资料，借助

9、地方政府性债务统计软件逐笔填列债务明细数据；截止 2010 年 6 月 30 止的数据要与地方政府融资平台公司清理核实结果相衔接，而截止到 2010 年 12 月 31 日的，要与审计结果相衔接。尽管如此，但由于没有具体可行的后续问责处罚措施，加之很多乡5镇政府性债务缺乏系列原始凭证、白条充账，故而不一定能真实、准确、完整地反映政乡镇政府性负债的情况。有乡镇领导表示，之所以难以得到乡镇债务的真实数据，原因在于，面对调研者，掌握真实情况的乡镇干部往往都会首先猜测调研者的目的，如果是将要以此数据问责的，那就尽量缩小数据；而如果将此作为上级解决乡镇债务问题的基数的话，又肯定会将上述数字大为夸大。 二

10、、乡镇政府性债务风险越大越具破坏力 （一）数据不清可能导致债务风险无法确定，进而导致决策错误、资源错配 乡镇政府性债务中，隐性债务和或有债务占绝对多数。隐性负债本就难以统计，而或有债务虽然目前还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但一旦在显性债务借款人无法偿还的情况下，地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，或有隐性债务都会变成政府直接显性债务，而这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。成建三表示，目前在中国，即便是广东这样的经济大省，也没有能力解决乡镇欠债问题。原因在于，一是很多债务都是隐性的，难以掌握具体的数字；二是债务数额巨大，以省级财政之力，难以

11、承受。 乡镇政府性债务金额到底有多少，债务风险各方具体分摊多少，以及乡镇政府能腾挪多大空间，一直以来都是未知数。美日等西方发达国家地方债必须定期公开披露实际赤字率、综合赤字率、实际偿债率和未来债务负担率。而我国政府债务信息不公开透明，在风险控制指标的计6算中，数据的准确性得不到保证，风险控制指标不能准确反映出地方政府的债务状况，风险预警机制无从建立，即使建立起来，其效果也无法保证。 （二）乡镇政府尤其是中西部绝大多数乡镇财力薄弱，缺少质抵押物，有形资产少，到期无法偿付的违法风险巨大 除东中部沿海少数发达乡镇外，大部分中西部乡镇政府自农村税费改革后，就主要依靠上级财政的转移支付维持基本运转，特别

12、是实行乡财县管的财政管理体制后，乡镇政府基本失去了自身收入职能，乡镇税源主体仅为零星的工商税，政府自身运行都十分困难，导致乡镇政府债务运行“断链”使债务终结运行，丧失了借新还旧的运行条件，消化债务就成了“无米之炊” 。加之上级政府也有自身的财政困难，且缺乏统筹规划的化解制度和路径安排，使乡镇债务化解工作乏力。广东省省情研究中心调查报告认为“乡镇债务如此之庞大，已超过实际偿还能力” 。 （三）乡镇政府决策短期化，政府不作为或者乱作为，激化政府和民众的矛盾 乡镇政府负债不透明容易诱发地方政府以及银行行为的短期化。有的地方政府领导和银行行长只需对任期内的业绩和风险负责，因此有追求短期效益或效应的冲动

13、，需要任期内大量投资和贷款来支撑其目的。负债不透明为这种短期化操作提供了可能性。政府代际换届还会促使地方政府负债加速累积。前任的负债后继者一般不会主动去削减，反而会要求更多地投入、更多地借款，以制造更大的政绩。而在此过程中，政府可能因为缺钱而乱投资，比如举债兴办不赚钱甚至亏损但能增加工业7产值的乡镇企业；不作为或者乱作为，比如违规占用农民耕地开发所谓的“*大市场” 、 “*农民一条街” ，违规出租、出借农村耕地的使用权；乡镇政府对能乱收费、可以乱罚款的事情抢着做，而不认真解决农村和农户已经存在的问题；对不产生经济效益或经济效益少又非形象工程的教育、农田水利、公路桥梁、自来水等的建设不感兴趣而只

14、热衷于来钱快、获利丰厚或者增加形象的面子项目。乡镇政府直接面对普通民众，而有的乡镇政府的举措极大地激化了当地的干群矛盾，严重损害了党和国家的威信和形象。 三、应对策略 及时准确地摸清乡镇政府性债务的数额，以有效控制政府债务风险、提高政府公共服务的绩效，实现乡镇政府融资平台规范发展即城投公司向特定目的公司转变、政府信用向公司信用转变、传统融资向多元化融资转变，乡镇政府隐性负债向显性负债转变、或有负债得到及时的披露、事后补救向事前预警转变，以期达到政府债务风险及时暴露是当前亟待应对和解决的问题。笔者认为，可从以下几方面入手： （一）上级政府应下大力气摸清各乡镇政府性债务的类型、到期时限和具体金额

15、乡镇政府融资平台债务和拖欠的各项工资补助等相对较易查清，但对隐性负债尤其是个人债权债务和或有负债，因为缺少有效凭证，而乡镇政府会计又未能反映或者全面反映出来，就比较难全面掌握其性质、到期时间和具体金额。笔者认为，对个人借款、私人垫资和其他拖欠款项如招待费等，可由上级政府财政或审计部门直接主持（撇开当地乡镇8政府的插手和不恰当干预以防数据失真） ，要求债权人提供相关依据和事实申报债权，以摸清这部分债务；而对于其他或有债务，则在要求相关责任方申报债权的基础上，综合运用各种手段，以尽可能真实、准确地揭示。例如，针对乡镇政府的担保，可在全面调查该乡镇范围内全部乡镇内设机构和乡镇企业，以及重点村办、个体

16、民营企业债权债务基础上，向相关银行、信用社等债权主体函证该乡镇政府的担保情况；对乡镇政府及其内设机构人员的养老金，则需在分析其性别、年龄结构的基础上确定。 （二）适应预算管理各阶段的特征，引入权责发生制、改革目前的政府会计制度，使预算会计与政府财务会计适度分离，以使政府性债务按权责发生制得到及时、真实、完整的确认和计量，负债风险得到及时的披露 政府会计改革已经提上了财政部和中国会计学会的议事日程，相信在不久的将来，乡镇政府性债务因为政府会计改革而透明度会有所提高，风险有所暴露。 （三）改变目前分税制下地方各级财政事实上的分成制或包干制，按财权与事权相匹配的原则确立各级政府税收来源，并实行规范的

17、转移支付，以使乡镇政府获得稳定预期的收入来源，从而能通过借新还旧等方式逐步化解当前的债务风险 分税制后，江苏、浙江、福建曾经宣布省以下不搞分税制，只搞分成制；其他地方，虽然根据中央对省级的办法搞分税，但是具体列出清单来后看看，没有一个省级行政区（包括发达地区） ，能搞成稍微像样一9点的分税制，省以下就是分成制，欠发达地区和基层更倾向于包干制，越困难的地方就越是实行包干制。省级以下财政分成制或者包干制造成财权上收、事权下放，城市建设大量重复、浪费，预算突击花钱屡见不鲜，而乡镇政府嗷嗷待哺，教育、水利、公路等公共产品和乡镇经济发展因缺钱而无法正常进行，不得不以民间信贷、直接向民众集资、拖欠等形式维

18、持。因此，改变财权与事权不相称、实行规范的分税制和转移支付就成为必然选择。 （四）改变目前政府官员的考核体制 我国乡镇政府性债务产生的根源很大程度是由于政府考核以经济增长为目标，并对地方事务“大包大揽” ，而又没有稳定的财税来源。所以，要消除乡镇政府性债务的引爆点，就必须使乡镇政府由目前的专注于经济发展转到公共服务上来，改变现行的官员考核体制。其次，改变政府目前“大包大揽”习惯，政府只承担提供基础公共产品和创造公平竞争的市场环境，其他就交给市场和其他市场主体去运行；公共产品的提供也应区分类别，适度引入民间资本，采用 BOT 等方式来运作。在此过程中，可采用一些技术手段来缓解和纠正违规债务问题，如出台乡镇政府性债务管理办法，改变当前多头举债、规模失控、调控不力的局面；制定地方政府债务责任追究办法，将乡镇政府负债违约率与政绩考核挂钩，对违规举债、过度举债等行为进行严格问责和追究；分类规制现有乡镇融资平台，以及利用民间资本减轻政府债务压力等。 责任编辑：陈齐芳