电力发展规划管理的研究与探讨.doc

1、电力发展规划管理的研究与探讨建国以来，我国电力工业以编制和实施 5 年计划为基本框架的中长期规划体制已有 50 多年的历史，这期间一系列中长期规划的编制和实施，对不同历史时期电力工业的快速、健康和协调发展发挥了不同程度的作用。同时也应看到，我国电力工业发展还存在着一些阶段性或深层次的问题，如电力主管部门重电力项目管理、轻电力发展规划管理，而对电力发展规划管理存在重编制、轻实施、缺评估的问题。电力发展规划管理存在的上述突出问题亟待解决，新的国家能源局如何加强电力发展规划管理工作，值得研究与探讨。 中图分类号： F407.61 文献标识码： A 一、电力发展规划管理存在的问题及分析 改革开放以来，

2、电力主管部门根据党中央“计划工作要突出宏观性、战略性、政策性，把重点放到中长期计划上”的要求，对电力发展规划工作进行了许多有益的探索和改革，积累了许多经验。目前，我国社会主义市场经济体制虽已基本建立，但仍处在不断完善的过程中。由于我国能源相关的法律法规体系建设滞后、改革的阶段性以及电力主管部门力不从心等原因，使得电力发展规划管理工作仍存在着许多亟待解决的问题。主要是：电力发展规划的功能定位不清;电力发展规划编制程序不规范;衔接协调不够且缺乏法律支撑；电力发展规划实施不力；电力发展规划的编制和实施缺乏相应的责任追究机制。这些问题的存在，不仅使规划的科学性难以保证，有损于规划的权威性，而且使规划这

3、一社会主义市场经济条件下重要的宏观调控手段无法切实有效地发挥其应有的作用，从而影响了电力工业的可持续发展。 在电力工业厂网分开以后，电力工业运行模式改变了，市场主体的地位发生了变化，而电力体制改革并没有考虑建立相应的规划管理机制，使电力发展规划的功能缺失，电力发展规划对电力工业投资建设的指导作用严重削弱，这是造成“十二五”中期以来电源无序建设，电网发展相对滞后，煤电运综合平衡相当脆弱、电力增长方式粗放、能源资源浪费、生态环境恶化等问题的重要原因之一。我国已经进入了全面建设小康社会的发展新阶段，新形势下的电力发展规划，必须以科学发展观统领电力工业的发展，反映市场需求，引导投资方向，做好综合平衡，

4、优化电力资源配置，使电力工业在满足经济社会环境要求的同时，实现社会总成本最低。按此要求，当前电力发展规划的管理存在较大差距。在新形势下，国家能源局既要花大力气加强电力发展规划管理，又要坚持电力市场化改革方向，其管理方式应有别于过去传统的规划管理。 二、加强电力发展规划管理的思路 1、推进电力发展规划管理中的政府职能转变 政府处于电力发展规划管理的主体地位，要在深化规划体制改革的同时，不断加快政府转变职能的步伐，要着重做好以下 4 个方面的转变：一是从偏重于对微观经济活动的干预，转到搞好宏观调控上来；二是改变原来主要以行政指令配置电力资源的做法，尽可能多地引入市场机制，运用经济手段、政策法规和必

5、要的行政手段调控电力工业的发展和运行，较好地发挥电力发展规划的总体指导和综合协调功能。凡是市场机制能够发挥资源配置基础性作用的领域、环节和方面，都不应通过编制、实施规划的方式来干预市场、干预企业；三是从主要适应国有经济发展电力转到适应多种所有制经济共同发展电力；四是从过多的行政性审批，转到创造公平竞争的市场环境上来。 2、确立电力工业规划体系 坚持统一规划、分级管理的原则，确立统一有效、层次分明、功能清晰、相互衔接的规划体系。制定电力发展中长期规划及其发展目标需要由电力短期规划、年度计划来逐步实施，所以电力短期规划或年度计划是电力中长期发展规划的具体安排。电力短期规划或年度计划实施的过程中，电

6、力工业外部环境和内部条件发生了重大变化，或发现了中长期规划中没有预料到的重大问题，也应实事求是地反过来调整中长期电力发展规划。 地区电力发展规划应根据全国能源发展战略和电力发展规划确定的主要方针、政策和目标，结合本地区的具体情况，对本地区的电力工业发展作出具体规划。地区电力发展规划应从全局出发，在全国电力发展规划的指导下，利用地方掌握的社会资源，发挥地区比较优势，因地制宜确定本地区的电力工业发展目标、重点和步骤，规划地区内电力工业的建设和技术改造。全国电力发展规划应是战略性、方向性、框架性的规划，而地区电力发展规划则应当更具体、更具有可操作性。全国和地区电力发展规划相互衔接，共同构成一个科学有

7、序、合理分工、有机衔接的规划体系。正确处理中央与地方的关系，做好国家电力发展规划与地区电力发展规划的协调, 是规划管理中的一个重要问题。 此外，电力发展规划既要统筹深入研究电力的上下游及相关行业的综合协调，又要将电力规划项目用地、用水以及环保容量等纳入国家的国民经济与社会发展规划及相关规划，实现电力与相关行业和所在地区经济社会的协调发展, 以实现全社会成本最低。 三、加强电力发展规划管理的思路 1、依法行政也要体现在规划管理上。希望国家加强在规划管理方面的法律法规体系建设，包括尽快制定规划法 ，明确规划的法律地位。 2、电力工业发展规划编制过程中应广泛吸纳各市场参与者的意见, 充分发挥电力企业

8、、行业协会、学术研究机构、民间组织和新闻媒体的作用。国家能源局要组织大型电力企业积极参与电力发展规划的研究、编制工作，尤其要充分发挥掌握电力市场供需和运行情况的电网企业的作用。国家能源局对电力企业涉及全国电力发展战略、规划及重大布局、重大项目的规划研究成果，应及时进行信息资源整合，并组织或委托有资质的机构进行评估审查，通过评审的规划研究成果要及时纳入国家的电力发展规划。 3、尽快建立评估及调整制度。电力发展规划评估是国家能源局和各级电力主管部门通过检查、分析和总结等活动，对电力工业发展的状况、结果以及电力发展规划工作本身做出客观的评价。原则上，各级各类电力发展规划都要在规划实施中的某一阶段对实

9、施情况进行评估。规划实施期间经评估需要作出调整修订的规划，要按规定程序审批发布。为了履行好这些职责，评估应当贯彻于规划全过程,即建立电力发展规划的评估体系，适时地对规划进行修改或调整，保证规划目标和任务的实现，这是科学的规划制定后头等重要的任务。因此要建立电力发展规划定期修订制度。 4、重视电力市场需求预测的滚动分析和调整。众所周知，经济全球化使得我国经济发展融入了国际大环境，增大了经济发展的不确定性，知识经济社会的到来和科技进步的日新月异使得经济发展的变化越来越快，越来越难以预测。要使预测的主观行为符合客观实际，只有不断地更新主观认识，滚动分析预测，并据以调整电力发展规划。 四、总结 作为政府职能的一个组成部分，电力发展规划的制定体现了国家在能源、电力方面的意图；电力发展规划的实施过程也就是国家能源、电力方针、政策的贯彻执行过程。电力发展规划进展情况如何，执行的结果如何，直接关系到我国电力工业的发展,关系到我国经济的发展和社会的进步。在我国的经济转轨过程中，规划的体制亦应随之改革，所以需要对电力发展规划进行重新认识，彻底改革政府对电力发展规划的管理。