行政问责制下的被问责官员复出机制研究.doc

1、行政问责制下的被问责官员复出机制研究【摘要】行政问责制是社会主义政治文明的重要内容，是构建责任政府、法治政府的重要途径。自 2003 年“非典”危机爆发以来，中国的行政问责制度构建取得了重要进展，但无可否认，其制度建设还处在初级阶段，在被问责官员复出机制构建中仍存在许多缺陷和不足。本文从被问责官员复出机制概念着手，分析机制混乱的现象和原因，并提出相关建议，完善制度构建。 【关键词】被问责官员；复出机制 一、被问责官员复出机制的概念 自 2003 年内地因“非典”首开“问责”之风后，已有上千名官员因工作失误而引咎辞职，然而，其中大多数官员在一段较短时间后又重新复出，或官复原职，或平级调动，或名降

2、实升，或提拔重用，这使得引咎辞职的问题官员复出问题备受争议，其复出机制已成为民众眼中的“潜规则” 。 被问责官员复出机制的定义为：对于在行政问责中被撤职、免职或引咎辞职的官员，通过问责主体所要求的明确程序，得以重新被起用、并担任一定领导职务时所必须遵守的规范性系统和制度体系。 依据对行政问责制概念的分析，笔者认为行政问责的主体由同体问责和异体问责相结合，因此如何在各行政问责主体间对复出问题的意见进行平衡和总结，保证机制的规范化，就成为了被问责官员复出机制构建的重要课题。 二、复出机制紊乱现象分析 从近年来具有代表性的被问责官员复出的情况列表中可以归纳总结出目前我国被问责官员复出现象所呈现的主要

3、问题： 1.复出原因语焉不详使公众知情权弱化 对于被问责官员的复出，有关政府机关并没有公布问责官员是因何复出的，是基于何种法律根据才得以进行的。社会公众知晓被问责官员的复出事实，往往不是通过党和政府组织人事部门的任用公示，而多数是通过网络媒体的爆料。 2.复出程序缺乏合理性正当性制度规范 这与复出原因的语焉不详是有着必然联系的。如果被问责官员的复出根本没有经过相关严格的程序规定，那么其复出的原因就只能“语焉不详” ，而力图寻找托辞来掩盖了。目前我国被问责官员的复出却仍然存在着复出程序非正当化的特点。 3.官员被问责到复出时间间隔缺乏针对性规定 官员被问责的时间和复出的时间间隔缺乏具有针对性的规

4、定。虽然在 2010 年 3 月的党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行） 实施后，问责官员基本满一年后才被重新任命了领导职务，体现出了制度规范后的权威性，但也同时暴露出一定的问题。不论是“引咎辞职” ，还是“责令辞职” ，或是“免职” ，都统一规定其一年内不得重新担任与原任职务相当的领导职务，这样的规定缺乏针对问责形式的不同来划分时限的更为科学性的制度考虑。 4.复出形式不规范削弱了行政问责制的作用 被问责官员的复出形式是多种多样的，有的虽然是属于平级调动，但实质上却担任了更为重要的职务，有的则是真正的平级调动，有的则表现为直接降职。纵观这些复出后职位、职级的变动，不难发现被问责官员的复

5、出形式是很不规范的，尽管他们多数在被问责时问责方式是基本一致的，但问责后的复出形式则迥然不同。而这种不同的背后是因个人的能力差异，还是因裙带关系，却是不得而知。 三、复出机制紊乱形成的原因 从客观方面来看，首先，我国有关问责官员复出问题的法律法规不完善。2009 年颁布的关于实行党政领导干部问责的暂行规定第 10 条规定：“对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委（党组） 、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务” 。这里的“酌情安排” 、 “适当岗位”等规定都非常笼统。 其次，监督体系不完善。由于参与渠道不畅通以及其他方面的原因

6、，公众监督在问责官员复出过程中常处于缺位状态。 从主观方面来看，第一，官本位思想的消极影响。在官本位思想的驱动下，一些因承担责任而下台的领导干部，仍然将主要精力和注意力放在官场，谋求东山再起，妨碍了“能上能下、能官能民、能进能出”的用人机制的建立，为问责官员的随意复出埋下了伏笔。 第二，行政问责的目的定位不准确。许多人未能认识到问责的目的在于惩处和预防不当行政行为。对于问责目的的认识偏差主要有以下几种：一、将问责等同于“冷处理”问题的一种方式。某些重大责任事故发生后，公众反应强烈，舆论批评集中，在这种情况下，有些地方和部门往往会采用问责方式“争取主动” ， 转移社会焦点和公众的注意力。二、将问

7、责视为“挡箭牌“。某些群体性突发事件性质恶劣，社会影响深远，为了避免严重的党纪政纪处分，一些地方领导主动引咎辞职，通过“以问代纪” 、 “以问代刑”来避免实质性惩罚。 四、复出机制的构建与完善 面对日趋泛滥的引咎辞职，日益增多的争议复出，只有将复出机制的启动主体从“权”变为“制度”才能从根本上肃清问责官员复出机制中的种种暗箱操作和权钱交易。 1.复出的条件 完善的被问责官员复出机制的构建，必须要明确规定被问责官员的复出条件，由此才能彰显出现代国家的政治文明和制度理性。因此，被问责官员的复出，必须充分考虑到以下几个方面的因素： （1）被问责的事由 在行政问责制度中，官员被问责的事由形式多样，主要

8、包括滥用职权、玩忽职守，用人失察、失误、监督不力等。要依据被问责事由的性质，是因为工作失误，还是滥用职权、主观故意；是一时之失，还是长期玩忽职守；是个人能力有限，还是因道德沦丧等，根据被问责的事由来作为复出的条件之一，以防止人才的流失，保证复出的公正性。 （2）面对问责的态度 被问责官员面对问责，如能够主动承担责任，积极配合调查，有效地避免损失或者挽回影响，积极主动改正错误并汲取教训，在一定程度上可以体现出此官员的政治素养和道德品质，在复出问题上可以予以考虑。相反，如果被问责的官员在东窗事发后还妄图隐瞒事实真相，干扰、阻碍调查，则坚决不允许复出。 （3）被问责所承担的责任形式 在行政问责制度中

9、，政府及其公务员承担的责任主要是政治责任、法律责任和道德责任。被问责官员的复出，应充分考虑其所承担的责任形式。如承担政治责任，涉及到国家利益、公共利益、违反宪法的，不准予复出。如承担法律责任，刑事责任者不予复出，其他法律责任的，依据具体情况考虑。如承担道德责任的，要看其内在主观性是否已超越了职业道德和伦理道德限制，若为客观责任，可以按照法定的条件和程序公开复出。 （4）被问责的方式 行政问责中比较严重的问责方式是引咎辞职、责令辞职、免职、撤职和开除。其中开除是最为严厉的一种处分，并且依据行政机关公务员处分条例第 9 条的规定，以后也不得再担任公务员职务。因此，应针对被问责官员的被问责方式，考虑

10、给予复出的机会。 2.复出的程序 只有公正的程序才可以使该程序的结果正当化。反之，无论其结果如何都是不可接受的。在党政领导干部选拔任用工作条例中对选拔任用党政干部作了详尽的规定，与这些程序相衔接，被问责官员的复出，应进行比新任干部更为广泛细致的程序设计，应主要包括复出的提名程序、考察程序、讨论决定程序、公示程序等等。 3.复出的期限 关于实行党政领导干部问责的暂行规定第 10 条第 2 款、 党政领导干部选拔任用工作条例第 62 条规定这个期限为一年。 党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行） 中规定引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任领导职务，两年内不能提拔。 笔者认为

11、，这个期限应更具科学性、合理性，因此，应针对不同的问责方式来划分不同的期限，情节严重的受责令辞职、免职处理的，应在两年内不得担任领导职务；情节相对较轻的，被给予行政告诫、停职检查、调离工作岗位处理的，应在一年内不得担任领导职务。 五、结语 官员行政问责后复出机制建设是新时期社会主义建设的重大课题，是行政问责制建设的完善与提高，是行政问责体系建设的必然组成。论文从近些年国内学者对被问责官员复出问题的研究入手，分析了我国被问责官员复出机制的缺失，提出了一些利于推进我国被问责官员复出机制建设的可行性路径，但由于目前关于被问责官员复出机制的建设相关研究甚少，使论文在资料的系统分析和借鉴上存在一定的局限

12、性，对问题的分析和机制的构建方面存在有不足之处，还有待更深层地扩充与完善。 参考文献 1党政领导干部选拔任用工作条例，2002. 2中华人民共和国公务员法，2005. 3关于实行党政领导干部问责的暂行规定，2009. 4党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行） ，2010. 5李奕勃. 我国行政问责制度下被问责官员复出机制构建探讨D. 河南大学，2012. 6沈静涛. 行政问责制下的被问责官员复出机制研究J. 宁波广播电视大学学报，2010（12）. 7杨庆东. 问责官员复出与问责制的系统思考J. 人民论坛，2010（5）. 8周亚越. 行政问责制比较研究M. 北京：中国检察出版社，2008. 9Jay M Shafritz. The facts on file dictionary of Public administration. NewYork：Facts On File Publications，1985：125.