论“地方政府去公司化”的紧迫性及关键.doc

1、论“地方政府去公司化”的紧迫性及关键改革开放 35 年来，我国所取得的成就举世瞩目，但也面临众多困境和瓶颈。其中“地方政府公司化倾向”成为阻碍深化市场化改革的重难点。正如有学者指出， “地方政府公司化倾向”即地方政府在所辖行政区域内，以追求自身利益最大化为目标，以对各种行政资源的控制和支配为资本，以商业行为和超经济强制为背景的市场交易为经营手段，以获取民众廉价劳动力的使用为用工和人事管理策略，以伪公共利益最大化的所谓“经营城市”为理念，以官员老板化为从政之道，围绕着“政绩”和升迁而形成的一整套类似于公司制的官场规则体系。也就是说，原本应当充当第三方角色、主要以提供公共服务的政府部门，不仅成了市

2、场体制内的裁判员，也直接成了市场运行中的运动员，严重破坏了市场运行机制。 在公司化倾向的影响下，地方政府“企业家”的角色也几经演化，如何在新形势下转变政府职能，以遵循社会主义市场经济的发展规律，遏制公权力向市场经济渗透，正考验着执政者的智慧。 一、 “地方政府公司化”的演进 改革开放之前，即早在人民公社时期，地方政府充当着“代理型政权经营者”的角色，也就是代表国家来安排与管理社会经济发展计划，直接进入经济活动环节，带有强烈的以生产资料公有制为基础的计划经济体制的特色。在当时物质资源极度贫乏的社会条件下，这种高度集中的经济体制，确实发挥了“集中力量办大事”的优势，具有一定的积极作用。 而在实行改

3、革开放之后，地方政府获得了前所未有的“经济自主性” ，尤其是“财政体制改革使乡镇政权获得了谋求自身利益的动机和行动空间” 。与“代理型政权经营者”不一样，获得谋求自身利益动机与空间的地方政府，不仅仅是国家利益的代理者，也是实现自身利益的“经济人” 。这种双重角色的定位，使得地方政府成为了“谋求型政权经营者” 。 应该说，无论是“代理型政权经营者” ，还是“谋求型政权经营者” ，都可以融为费孝通先生在 20 世纪 80 年代初总结提出的“苏南模式”中。作为本质是“政府超强干预模式”的中国区域经济发展样板的“苏南模式” ，无疑体现出“地方政府公司主义” 、 “能人经济”和“政绩经济”的特色，成为转

4、型期中国“地方政府公司主义”的形式之一。 在转型期“地方政府公司化”的演进过程中，按地区经济状况及发展差异，还可以分为不同类型的“企业家政府” 。比如江浙一带经济较为发达的地区，则形成“进取型地方政府” ；有一定制度创新与技术基础的地方，为了保护当地的财政税源，则出现“保护型政府” ，以维护本地企业的市场竞争力等。因为 GDP 是其“营业额” ，财政收入则是“利润” ，一切行政手段都是为了维持地方政府的“公司化运营” 。 纵观“地方政府公司化”的演进过程与诸多类型，我们不能否认在特定的历史条件下，这些“政权经营者”遵循着邓小平南巡讲话中“三个有利于”标准，通过权力或行政力量使用房产、土地和资金

5、等公共资源，而最大化实现了经济收益。因此，这种与政绩挂钩的、以追求 GDP增长的“跨越式发展” ，在“不合理的分税体制、片面的绩效考核标准”的催生下，近似无偿占用公共资源、财力物力，却又不必承担赔偿责任的“地方政府公司主义” ，有着深厚的政治与社会根源。 二、 “地方政府去公司化”的紧迫性 在改革转型期，三大标志性红利即“出口红利、外贸红利和成本红利”都渐渐消失，一些地方“政府公司化倾向”持续强化，大多会演绎成“企业家政府”的“扩张冲动” ，基本上都归于强拆强建、项目泛滥、过度融资等行政力量的滥用上。最后造成的具体影响是，民生福祉无以提升、政府公信力严重受损、市场程序随着政府职能错位而混乱不堪

6、。这已严重阻碍了中国市场化改革的进一步深化，因此“地方政府去公司化”显得十分紧迫且极其重要。 不妨以建设两型社会为例，来分析遏制“地方政府公司主义”的现实意义。 “两型社会”即指“资源节约型、环境友好型社会” 。2007 年“武汉城市圈”和长沙、株洲、湘潭（简称长株潭）城市群被批准为全国两型社会建设综合配套改革试验区，并被赋予先行先试的政策创新权。其中“资源节约型社会”是指整个社会经济建立在节约资源的基础上，建设节约型社会的核心是节约资源，即在生产、流通、消费等各领域各环节，通过采取技术和管理等综合措施，厉行节约，不断提高资源利用效率，尽可能地减少资源消耗和环境代价满足人们日益增长的物质文化需

7、求的发展模式。 “环境友好型社会”是一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。因此在某一种意义上说，建设“两型社会”必须遏制“政府主导型经济”或“地方政府公司主义”的“投资饥渴”与“盲目扩张” ，真正在深化市场化改革的过程中做到人和自然的和谐发展，加快当前地方政府公共服务市场化改革。 资源和环境经济学中有一个基本结论：当资源是不可分拨的、具有外部性时，市场就不能提供正确的信号。一般说来，对于外部不经济的产品，市场会生产过度；而对于外部经济的产品，市场又会生产不足。具体到“两型社会”建设中，市场经济主体不得不面对诸如水资源、鱼类资源等外部性问题

8、，而在盲目追求 GDP 增长的投资狂热下，市场明显不能及时发出限制开发的信号。所以，维持人类经济活动与自然生态系统的可持续发展，把资源节约、维护生态环境摆在突出位置，限制市场经济活动的过度膨胀，地方政府必然要打破“公司化”运行的模式，实现从“无限政府”向“有限政府”的角色转变，放权于真正的市场主体，同时化解市场无法解决的问题，担负起提供公共服务产品的职责。 本质上，建设“两型社会”是“政府主导型经济”的另一种模式，显然与政府超强干预的“苏南模式”有些类似。正是由于地方政府的绝对主导，曾开创“苏南模式”的无锡如今不得不面对自然环境恶化的“后遗症” 。已经严重污染的无锡太湖，民众生存环境的急剧下降

9、，即是地方政府公司化的沉重代价。如何改变这种行政力量长期支配资源配置的非市场理性行为，打破权力羽翼下“不管风险、只管收益” 、与政绩挂钩的思维与行为惯性，无疑是进一步深化市场化改革亟需解决的头等难题。 “两型社会”建设的率先破题试验，其价值体现在中国特色下的“三大红利”消失之后，实施“审慎地管理” ，以将各类资源的价值发挥到最大的经济发展模式；改变过去几近无偿使用占有房产、土地和资金等公共资源、强制干预经济运行的发展模式；形成合理的利益分配均等化机制，让改革成果惠及全体群众。实现这一价值，尤其在市场机制仍不完善的阶段，地方政府应该尊重市场规律，发挥本该由市场机制发挥的作用，同时也应该在产权改革

10、、法制体系建设及市场经济信念的培育等方面充分履行职责。在这一意义上，达成“两型社会”建设的预期，消除市场转型过程中的“制度性冷漠” ，遏制“地方政府公司化倾向”已刻不容缓。 更进一步说，地方政府“去公司化” ，淡化“公共企业家”职能，强化公共服务的责任意识，市场经济体制下回归“理性执政” ，确保效率与公平并重，这直接关系到第二轮改革的顺利推进，是深化中国市场化改革的必然选择，是提升人民生活幸福指数的重要保障。当前市场经济要素市场尚未完全形成，产权模糊不清，金融体制混乱，政府公信力严重不足，市场经济中的主体更是缺乏真正“企业家精神” ，这些市场经济转型过程中的问题已经全面凸现，并在各类腐败交易案

11、例中表现得淋漓尽致，比如“地方政府公司化”严重破坏金融秩序，成为造成金融风险的主要原因之一，这在江浙沿海一带表现得尤为突出，实际上“吴英非法集资案”也在一定程度上反映了民营企业家与人民群体并没有真正的资本交易自由，民间金融秩序无法走上正规。所以这一切问题与社会矛盾的主要源头，就是“地方政府公司主义”强大的惯性延续，且无消竭之势。 三、 “地方政府去公司化”的关键 “地方政府去公司化”是一项繁杂的系统性工程，需要各个环节的支持配合，整体有序地推进。破题的关键主要体现在以下两个方面。 其一，政府自身的改革创新是“地方政府去公司化”的前提。这要求从顶层设计上推进政治体制改革，改变干部考核任用机制，改

12、革财税管理与行政管理体制，分离几近重合的公共资源所有权和管理权，使地方政府能在发展市场经济中进行“自律性纠偏” 。 其二，要正确而有效地处理政府、企业与市场三者的关系，其中的核心是到位的产权制度改革。其他如要素市场化改革、金融体制改革尽管极其重要，但必须建立在有效且到位的产权制度改革的基础之上。因为政府自身的改革创新，使其与市场经济发展形成良性互动、功能互补；各经济主体进行市场信念的培育，以共同遵守市场伦理约束下的道德规范，这些都得在市场的公共契约精神下，尊重市场中的每一个个体购买、使用、出售以及使用资本品或其他财产的权利。这必得禁止“政权经营者”或“企业家政府”对于公共资源的无偿占用与调配。

13、真正的市场经济领域里，应该是“没有一个人的利益是得不到保护的，也没有一个人可以有特权去侵犯别人” ，政府也不例外。从应用微观经济学的层面分析，只要产权清晰，交易成本很低，尤其是当只有几个利益相关方时，健全的责任规则或谈判有时也能保证存在外部性的情况下产生有效率的结果。或者从经济增长的角度看， “从根本上说，当产权明晰完整、税率较低且可以预测，而其他有可能扭曲盈利（例如腐败）的行为又比较少的时候，创新和企业家精神才有可能蓬勃发展。政府的某些投资，诸如扩大对农民的服务、为劳动者提供教育和培训机会、创办各种管理类学校，也可以帮助培育这种企业家精神” 。在这一意义上，理顺政府、企业和市场三者之间的市场

14、定位，进行到位的产权改革最为关键。 当然政府在深化市场化改革中的主导地位不容忽视，在“地方政府去公司化”的市场经济实践中，政府仍然不可“缺位”而要发挥其积极作用，尤其在公共服务市场化改革领域，政府要淡化经营者角色或“去公司化” ，以强化提供并维持公共服务的责任意识。在某种程度上可以认为，建设“两型社会”即是一次遏制“地方政府公司化倾向”的综合性试验。 【参考文献】 1 宫希魁：地方政府公司化倾向及其治理J.财经问题研究，2011（4）. 2 杨善华、苏红：从代理型政权经营者到谋利型政权经营者J.社会学研究，2002（1）. 3 萨缪尔森、诺德豪斯著，萧琛主译：经济学M.人民邮电出版社，2008.