明代中央行政监察体系演变考略.doc

1、明代中央行政监察体系演变考略摘 要 明代是我国古代行政监察体系最为完备的一个朝代。都察院是中央最高监察机构，六科给事中是中央对口六部专设的独立监察机构，巡抚和总督都御使与都察院派出的巡按御史是中央派驻地方的行政监察机构。从御史台到都察院的变迁、六科给事中的沿革以及督抚制度的演变，都经历了一个复杂的演变过程，对明代政治产生了深刻的影响。 关键词 明代 中央行政监察体系 演变 作者简介：朱建磊，中国政法大学政治学硕士，研究方向：中外政治制度。 中图分类号：D929 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）08-155-02 明代建立了完备的中央行政监察体系，都察院监察诸司百官，是中

2、央最高监察机构；下设十三道监察御史巡按地方，是中央最高监察机关派出的监察机构；六科给事中对口监察六部诸司，是中央特设的独立监察机构。在此基础上，中央行政监察体系不断损益，皇帝又结合实际情况派出巡抚“巡行天下，安抚军民” ，成为中央钦差监察机构，后期随着巡抚地方化趋势日益明显，又在巡抚之上设置总督，巡抚和总督往往兼领都御使衔，因而具有监察官的性质。有明一代，属于国家行政监察序列的“风宪衙门” ，在中央包括都察院、十三道监察御史和六科给事中，以及后来陆续设置的负有监察职权的地方督抚，国家行政监察体系经历了一个复杂的演变过程。 一、从御史台到都察院中央最高监察机构的变迁 明太祖最早建立监察机构是从吴

3、元年（1367）七月“置御史台及各道按察司”开始的。明朝建立之初，国家政权组织形式大体承袭前代，中央设中书省、大都督府、御史台三大机构，分掌全国行政、军事与监察。太祖曾勉励诸御史说“国家立三大府，中书总政要，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要”，可见御史台在中央机构中的重要地位。在后来的官制改革中，中央最高监察机构屡经变动，最终由御史台演变为都察院，其下属的办事机构主要有经历司、司务厅、照磨司、司狱司等组成。 御史台创设之初为一品衙门，设左、右御史大夫各一名（从一品） ，御史中丞两名（正二品） ，以及侍御史（从二品） 、治书侍御史（正三品） 、殿中侍御史（正五品）等属官

4、和察院监察御史（正七品） 。洪武九年（1376 年）太祖调整国家机构建制，罢设侍御史、治书侍御史以及殿中侍御史，其职掌合并于监察御史，开始了中央监察系统的台、殿、察三院合一。洪武十三年（1380 年）由于发生“胡惟庸案” ，太祖废中书省，罢丞相，同时罢设御史大夫，把御史中丞分为左、右御史中丞（正二品） ，把侍御史分为左、右侍御史（正四品） ，而分巡之监察御史如故，实际上撤销了御史台的建制。 洪武十五年（1382 年）更置都察院（又名风宪衙门） ，降为七品衙门，作为国家最高监察院，设监察都御使八名（正七品） ，专司察事，下设十二道监察御史（正九品） ，作为都察院下属机构监察地方。洪武十六年（13

5、83 年）都察院升为正三品衙门，设左、右都御使各一人（正三品） ，左、右副都御使各一人（正四品） ，左、右佥都御使各二人（正五品） 。洪武十七年（1384 年）将都察院升格为正二品衙门，左、右都御使为正二品，左、右副都御使为正三品，左、右佥都御使为正四品，三者均称都察院掌上官，下设监察地方的十二道监察御史也升为正七品，遂为一代定制。至此，都察院与与六部平级，都御使与六部尚书合称“七卿” ，实现了中央监察系统的台、殿、察三院合一。 二、从给事中到六科给事中中央独立监察机构的沿革 给事中始置于秦，历代均设，最初为皇帝顾问，是在皇帝身边建言的言谏官，掌侍从规谏，封驳制诏，由于供职于殿中而官名给事中。

6、明代初年即有给事中建置，随着六科分工的明确，六科给事中作为中央对口六部的独立监察机构， “国家畸倚甚重”，其职司逐渐与御史相近，合称科道或台垣、掌科，均可风闻奏事。六科对口中央六部专设以后，有各自独立的官署，直接对皇帝负责，六科给事中不仅掌侍从规谏，而且弹劾百官，不受都御使的限制，逐渐从言谏官转变为监察官。 明初统设给事中（正五品） ，属于谏官组织系统，先后隶属于承敕监、通政司等，人数和品秩时有变化。洪武六年（1373 年）设给事中十二人（正七品） ，开始分为吏、户、礼、兵、刑、工六科，每科设给事中二人，有给事中印，推举年长者掌之；洪武九年设给事中十人，次年给事中隶属承敕监，旋即又改隶属通政司

7、。洪武十五年（1382 年）置谏议大夫，不久即裁谏官，只设六科给事中以监察六部百司，六科给事中为正七品衙门，但直属于皇帝，成为中央对口六部专职监察的独立监察机构。 洪武二十四年（1391 年）更定科员，每科设都给事中一人（正八品） ，左、右给事中各一人（从八品） ，六科给事中共四十人（正九品） ，其中吏科四人，户科八人，礼科六人，兵科十人，刑科八人，工科四人，六科给事中制度确立。建文中，升都给事中为正七品，给事中为从七品，罢左、右给事中，增拾遗、补阙；永乐初，革拾遗、补阙，复置左、右给事中，仍为从七品，历朝遵依不改，宣德八年（1433 年）增设户科给事中一人，专理黄册。六科给事中直属皇帝，与各

8、衙门互不统属，是中央独立的监察机构，实现了中央言谏与监察系统的“台谏合一” 。 三、从巡按御史到巡抚总督中央派出监察机构的地方化 都察院所属十三道监察御史，以各布政使司划分，监察御史出巡名为“巡按御史” ，是中央派驻地方的监察官。从成祖永乐元年（1403 年）遣御史分巡天下，至宣德十年（1435 年）划定全国为十三道监察御史，中央钦差监察官体制一直延续下来。为了加强对地方官员的指导和监督，中央又陆续派遣巡抚、总督都御使监察地方，最初只是中央派驻地方的兼职监察官，巡视完毕要回京复命。随着明中期以后社会形势的发展，巡抚、总督逐渐常驻地方，并监理地方行政和军政事务，开始了中央派出监察机构地方化的过程

9、。 “巡抚”之名，始见于太祖洪武二十四年（1391 年）遣“懿文太子巡抚陕西”。成祖永乐十九年（1421 年）又派尚书蹇义等二十六人“巡行天下，安抚军民” ，号称“巡抚或镇守” 。洪熙元年（1425 年）八月，宣宗命大理寺卿熊（胡）概、参政叶春巡南畿、浙江，此后朝廷屡派尚书、侍郎或都御使、寺卿等官巡抚某地。宣德五年（1430 年）开始了巡抚久驻一地之先河，被认为是朝廷设巡抚制度之始，宣德十年（1435 年）又设各边巡抚，以后被皇帝特命出巡地方而加督抚诸称号，逐渐成为固定专设官职。巡抚派驻地方，兼军务者加提督，兼总兵者加赞理或参赞，辖多事重者加总督，兼管粮饷者加总督兼理，显然总督是在巡抚基础上发

10、展起来的。 正统六年（1441 年）正月，朝廷征讨云南麓川叛乱，以兵部尚书王骥总督军务，辖一省军务，至景泰三年（1452 年）总督之设成为定制，总督和巡抚合称督抚，均带都察院宪衔以示具有监察权，此后遵循未改。直到天顺以后，镇守、巡抚趋于合一，均挂衔都察院，省级权力向巡抚转移，成化二十二年（1486 年）取消了巡抚八月赴京议事的规定，加速了巡抚的地方化。万历七年（1579年）正式停止巡抚入京议事，此后督抚作为中央派遣监察地方的钦差监察大臣开始长居地方，逐渐向地方高级长官转化。 四、结语：明代中央行政监察体系的完备 明代是我国历史上监察体系最为完备的一个朝代，中央行政监察机构十分完善，职权也非常广

11、泛。都察院作为中央最高监察机构，是整个监察体系的核心， “职专纠劾百司，辨明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司” 。都察院下设的十三道监察御史巡按地方， “各理布政司，及带管内府监局、在京各衙门，直隶府州卫所刑名等事” ，巡按御史的地位也十分重要。六科给事中作为中央对口六部专设的独立监察机构， “掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事” ，实际上只对皇帝负责，可见其权威之重。巡抚和总督作为中央派驻地方的监察机构，往往兼领都御使职衔，后期虽然地方化趋势明显，但终明一世未能成为地方一级的行政机构，仍可归于中央监察官序列。 明代中央行政监察系统不仅将中央诸司百官都纳入监察范围，而且把监察机构本身

12、也纳入监察之列，构成了严密的监察网络。都察院是最高监察机构，负有监察中央百官之职，其派出的监察御史对地方百官负有监察之职，但由于御史直接其对皇帝负责，因而也有监督中央官员之职。中央特设的六科给事中，对六部诸司官员负有对口监察之职，而其本身也要受监察御史的监察。中央派出的督抚都御使最初为监察地方军政而设，后期朝廷屡屡委以重任而常驻地方，具有演变为负有监督地方之职的最高行政长官的趋势。从横向看，明代中央行政监察体系包括都察院、十三道监察御史以及六科给事中；从纵向看，又包括十三道巡按御史和中央派驻地方的督抚，共同构成了纵横交错的中央监察体系。 明代中央行政监察体系囊括了从中央到地方的都察院、六科给事

13、中、巡抚总督都御使等，形成了层层严密、纵横交错的行政监察体系，其设计的初衷皆是为了肃清吏治、惩治贪腐、实现国家的治理。这种严密的中央行政监察网络，从维护社会稳定和经济发展来说，无疑起到了十分重要的作用，但也脱离不了为皇权服务、加强封建统治的历史局限。都察院、六科给事中以及巡抚总督都御使的设置和沿革，虽以监察百官清廉与否为重要任务，但更重要的目的还在于监察国家官员对皇帝忠诚与否。由于封建社会皇权凌驾于监察权之上，无论是中央监察机构还是中央派出的监察机构，均是为了代表皇帝加强对官员的管理和控制，以确保整个国家行政体制运行的稳定。 注释： 明史卷 73职官志二. 明史卷 73 汇证，台湾国防研究院明

14、史编纂委员会编订. 春明梦余录卷 25六科. 明史卷 74职官志三. 春明梦余录卷 25六科. 太祖实录卷 156. 明会典卷 209都察院. 参考文献 1白钢主编.中国政治制度通史（第九卷明史）.北京：社会科学文献出版社.2011. 2张显清，林金树.明代政治史（上册）.桂林：广西师范大学出版社.2003. 3贾玉英，等.中国古代监察制度发展史.北京：人民出版社.2004. 4张晋藩主编.中国古代监察制度史.北京：中国方正出版社.2013. 5邱永明.中国古代监察制度史.上海：上海人民出版社.2006. 6张治安.明代监察制度研究.台北：五南图书出版有限公司.2002. 7关文发，颜广文.明代政治制度研究.北京：中国社会科学出版社.1996.