我国国有企业信息披露法律制度分析与完善.doc

1、我国国有企业信息披露法律制度分析与完善摘 要 本文对我国国有企业信息披露法律制度现状进行了分析，指出其中存在的问题，并从法规制定、信息披露对象、信息披露的内容、法律监督几个方面，对我国国有企业信息披露法律制度提出了完善建议。关键词 国有企业 信息披露 完善建议 作者简介：季萍，上海外国语大学。 中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）03-045-02 国有企业是我国市场经济的重要主体和社会主义公有制经济的重要支柱，其运营关系着国家经济的健康发展。但国有企业的负面新闻层出不求，中石化的“天价吊灯” 、 “天价酒”就折射出公众对大型国企的信任危机。 国

2、家审计署 2011 年公告中披露了 15 家央企的诸多问题。如中石油、中石化两家公司 2010 年少计利润共计 27 亿元，中国电子科技集团所属5 家单位为职工垫资购买住房，涉及金额 3.81 亿等。法制日报社法人杂志等单位 2012 年向外界发布的“2011 中国企业家犯罪报告”中披露，2011 年国企高管涉贪腐金额平均每人为 3380 万元。这些报道反映出的国有资产流失、腐败等问题已经越来越引起公众的不满。 以上问题的产生原因是多方面的，但缺乏有效的监督是最直接的因素。而实现监督，前提是信息的公开透明。我国非上市国有企业的信息并不对外公布，上市国企有信息披露，但在各方面都存在问题，因为国有

3、企业的所有制性质决定了其比较于一般的上市企业具有更广泛的公众性，信息披露对象是社会公众，应更具公开性。这就使得我们必须建立完善的国有企业信息披露制度，以实现国有企业监督，维护所有者权益。信息披露制度是涉及多个领域的综合性问题，本文仅从立法角度出发，讨论法律制度的完善。 一、我国国有企业信息披露法律制度现状 首先， 公司法中有相应的信息披露规定，但公司法对于信息披露的规定主要在于保证股东对公司信息的知情权，除非是公开发行证券的公司，一般企业的信息并不对社会公众公开。 证券法以及证券监管部门制定的一系列法规逐步确立了上市公司的披露制度，例如公开公告招股说明书、债券募集办法、财务报告、中期报告、年度

4、报告、临时报告等，还规定了信息披露的方式、监管以及违反信息披露义务的责任。上市公司中有许多国有企业，因此，我国国有企业信息披露法律制度目前主要体现在对上市公司信息披露制度的规定上。还有中国人民银行颁布的商业银行信息披露暂行办法 ，对各类银行，包括国有控股的商业银行的信息披露做出了相关规定。 其次，对于非上市的国有企业，信息披露的规定主要体现在企业法 、 国资法 、 ，及国务院国资委国有资产监督管理信息公开实施办法中。 企业法规定，厂长关于企业的经营方针、长远规划、年度计划、基本建设方案、重大技术改造方案、职工培训计划、留用资金分配和使用方案等要在职工代表大会上作出报告并听取审议。明确了对企业职

5、工的信息公开。国资法规定，股东代表向委派机构进行履职情况的报告，履行出资人职责的机构向本级人民政府报告国有资产汇总分析的情况，国家出资企业向出资人提供真实且完整的财务、会计信息，本级人民政府向各级人民代表大会常务委员会报告履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况以及国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况。一定程度上，规定了向政府、人大及社会的信息公布。 2009 年国务院国资委发布的国务院国资委国有资产监督管理信息公开实施办法 ，虽然只是部门规章，但较为明确的规定了国资委的信息公开职责。根据该办法，除国资委主动公开外，个人和单位也可向国资委申请获得国资监

6、管信息。并承诺将来国有企业的所有信息，除涉及商业秘密与国家安全的，都应当向公众公开。 二、目前国有企业信息披露法律制度存在的问题 首先，国有企业信息的公众披露制度在法律上的缺失。 公司法的规定只面向股东、 证券法的相关规定仅限于上市公司，对非上市国有企业并无相关法律予以规制。即使是对规定较为全面、运行已较为成熟的上市公司信息披露制度，也存在诸多问题。例如信息披露质量不高，大部分信息披露不能达到真实、准确、客观、充分、相关的信息披露要求。国资法虽规定国有企业必须定期向国有资产监管机构报告特定信息，但仅对监管机构负有报告义务，没有强制规定向公众披露信息、及如何披露信息、披露哪些信息。 国务院国资委

7、国有资产监督管理信息公开实施办法是国务院的国有资产监督部门制定的部门规章，自己制定法规来约束自己，在利益上已存在冲突，易在客观性、公正性上受到质疑。而且其要求披露的信息侧重于监管信息，对企业的运营信息，仅是国资委监管企业的总体情况，并不包含企业个体信息。对于公众要求的所有企业运营情况的知情权，有很大差距。另外虽有申请公开制度，但对申请信息公开人的申请权利缺乏制度保障，规定过于原则。实践中，必然使得公众监督的积极性和效率降低。最终会影响到公众对国有企业监督的总体效果。如 2011年，国资委收到有效的申请公开信息只有 25 件。 第二，缺乏完整、统一的制度设计。如披露主体、披露内容、披露程序等。实

8、施办法中仅对国资委做了相关规定。但作为重要主体的国有企业自身，没有任何强制性义务规定。实践中，2011 年，国资委网站公开国资监管信息近 600 条，其中国资委领导讲话和活动 322 条，政策发布及解读 10 件，通知公告 144 件，中央企业人事变动情况 108 件。少有的经营信息也基本是工作总结或业绩。国有企业以非上市央企为例，网站信息披露的内容主要集中在公司的简介、主营业务范围、企业的组织机构方面，主要目的在于对企业进行正面宣传。而关于企业年报的主要财务数据信息极少或没有。上市国企的相关规定是否适用于非上市国企，在规定上采用差别待遇还是一视同仁，都缺乏制度设计。 第三，缺乏有效的责任追究

9、机制。包括国资委、国企在内的披露主体，在信息披露上没有责任承担的规定，所以在披露内容、方式上随意性很强。造成只正面宣传，回避负面内容。把本应全面反映企业经营状况的信息披露变成了荣誉展览和成果总结。甚至出现了更改信息、伪造信息等行为。 三、我国国有企业信息披露法律制度完善建议 首先，立法层面上。制定国有企业信息公开法 。国有企业的全民性质，使其运营涉及到了全民利益，而其在国民经济中的比重，也使得对国有企业的相关立法应由全国人大制定。假使暂时缺乏可能性，也可以在国资法中专章做出相关规定。具体操作层面，可以由国务院制定行政法规，在程序上做更为详尽的规定。 其次，制定统一、完整的信息披露制度制度。上市

10、的国有企业及非上市的国有企业适用统一的制度，具体包括以下几个方面。 第一，明确各级国资委、国有企业都负有信息披露义务。但国有企业规模差距很大，有央企级别的巨无霸，也有较小规模的地方国企。可以根据注册资本、和资产大小情况分为不同的级别，级别越高，承担越严格的披露义务。同时国有企业在类型上也有区别。大体可分为公益性企业、如城市公共交通、自来水、天然气、电力、热力、铁路等。这类企业具有社会服务功能，不以盈利为目的。但具有高度垄断性。其垄断地位，使得其更可能出现腐败、内部控制、国有资产流失等问题，因此应使其承担最为严格的信息披露义务。其他盈利性国企，本质上和普通企业并无区别，和其他市场主体共同竞争，追

11、求利益最大化。在信息披露上应避免商业秘密等不利于市场竞争的信息。 第二，在披露对象方面。把社会公众列为披露对象之一。全民是国有企业的最终出资人，是出资人知情权的直接行使者，应当成为国有企业信息披露制度的重要对象。并由各级人大代表社会公众对披露的信息行使监督权能。其他包括各级国有资产监督管理部门，国资委具有最大的监督职能，应获得最为全面的信息。债权人，包括金融机构、债券持有者等，应获得与企业偿债能力相关的各种财务信息。 第三，在披露内容上。分不同主体有差别披露。政府代表国家对国有企业履行出资人的职能，而国资委根据政府的授权，代表政府履行出资人职责。因此向国资委和政府披露信息应该包括企业的所有资料

12、和所有信息。对社会公众可以参照公司法 、 证券法对上市公司的相关规定，以及OECD 国有企业治理指引相关规定，包括国有企业的概况、经营目标及成果、企业生产经营情况、财务信息、企业治理结构、社会责任履行、审计报告、高管薪酬政策等。除定期的报告之外，国有企业还需要有临时报告来披露诸如重组、收购及人事、财务等重大事项。 再次，建立高效的责任追究机制。建立健全的信息披露责任追究机制，明确责任承担。董事会成员对整体信息真实性、准确性负责。监管部门的负责人对其所披露信息的真实性负责。如果存在虚假和不实，披露信息的制定者、审核者都应承担一定的民事、行政甚至刑事责任。同时将监事会监督与审计机构监督相结合，运用

13、外部审计机构保证公司财务信息的准确性，将审计结果提供给监事会，监事会从所有者的角度出发，查找信息报告中的不实之处，更能够从整体上把握企业存在的风险。 注释： http：/ 王荣利.2011 中国企业家犯罪报告.法人.2012（4）.第 12 页. 中华人民共和国全民所有制工业企业法第五十二条. 企业国有资产法第十三条，第十五条，第十八条，第五十四条，第六十三条，第六十六条。 国资信息公开今迈步.http：/ 96212.shtml，2012/10/6. 上海证券交易所研究中心.中国公司治理报告（2008）：透明度与信息披露.复旦大学出版社.2008 年版.第 102 页. 国务院国资委 2011 年信息公开工作年度报告. 国资委网站链接下的各央企网站http：/ html；http：/ 钱缨.发挥监事会作用，加强国有企业财务监督.工业审计与会计.2007（4）.第 36 页.