我国集体土地产权立法问题探讨.doc

1、我国集体土地产权立法问题探讨内容提要:农村集体土地所有权法律规定不清，土地产权关系混乱，农民的土地权益无法有效保障，必须建立产权清晰的农村土地制度，完善的农村建设用地市场，实现城乡一体化发展。 关键词：农村集体土地，产权制度，农村建设用地市场 中图分类号：D267.2 文献标识码：A 我国农村土地制度的核心是集体土地产权制度，由于历史和现实的多方面的原因，现行集体土地各种权利的内涵、相应的权利主体及其相互间的界限缺乏严格的界定，致使集集体土地所有权主体、客体、内容等在法律上规定不清、土地产权关系混乱，农民缺乏对土地的完整、稳定和受保障的产权，这样的土地产权制度已无法适应社会经济发展的需要，必须

2、改革和完善集体土地产权制度。 一、我国农村集体土地立法的缺陷 我国宪法 、 民法通则 、 土地管理法以及物权法等均确立了农村集体土地所有权制度。近几年来，征地中的矛盾越来被激化，出现很多暴力冲突，产生很多极端事件，严重影响社会稳定，其根本原因在于我国目前的集体土地立法存在矛盾和缺陷。其中，农村集体土地的产权主体界定不清，权责利不明，集体成员缺乏对集体土地产权的有效控制，是现有土地立法中的三大缺陷。 （一）农村集体土地的产权主体界定不清。 上个世纪 80 年代初，我国农村按照政企分开的原则，建立了两种基层集体组织，一种是村民自治组织，另一种是集体经济组织。但是目前我国有村民委员会组织法，却没有村

3、民自治组织法，也没有关于集体经济组织的立法。按照现有的民法通则，我国农村的集体土地是归农民集体所有。在农村土地管理法和土地承包法中，又进一步明确，农村集体土地是归村民或村内两个以上集体经济组织的农民集体所有。因此，农民集体或村民集体是农村集体土地的所有权主体。虽然土地管理法和土地承包法都规定，农村集体土地由村民委员会或村集体经济组织经营管理和发包，但村民委员会和村集体经济组织都不是集体土地的所有权主体。物权法规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员集体所有” ；集体土地所有权主体包括：村农民集体（由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权） 、村内农民集体（由村内各集体经济组织

4、或者村民小组代表集体行使所有权）和乡（镇）农民集体（由乡、镇集体经济组织代表集体行使所有权） 。但是，对“农民集体” 、 “集体经济组织”等概念，未作阐述。所有制意义上的“农村集体“永远不能成为物权法的主体。 （二）农村集体土地产权的权能界定不清。 目前我国有关土地的专门法律有两部，一部是土地管理法，另一部是农村土地承包法，按照土地管理法，政府拥有农村集体土地的征用权和用途管制权。按照土地承包法，农村集体农民拥有集体土地的法定承包权和长期使用权。但是，这里显然隐含了权力的冲突，村委会或集体经济组织的管理权与政府的土地管理权打架，村委会或集体经济组织的经营权与农户的承包经营权打架。这就造成村民委

5、员会或集体经济组织，与政府争夺管理权，与农户争夺经营权。而另一方面由于村委会或集体经济组织，既没有土地管理权，也没有土地经营权，剩下的只有土地发包权。而土地发包权，既无利又无责，其结果是，集体的土地权益被空心化，既没有处置权，也没有用途自主权，限制了直接经营权，失去了土地收益权。最初罗马学者将所有权定义为“对物的一般的实际主宰或潜在主宰“。集体土地所有权主体不清导致集体土地所有权四项权能落空，给国家和地方政府官员以及乡村干部侵犯农民生产经营承包权等提供了借口。 特别是我国已经形成了两个土地市场，在这两个市场之间，形成了巨大的价格寻租空间。于是，以种种借口低价征用农村集体土地，转手高价出卖，便成

6、为各级政府和开发商获取土地级差利益的最大动力。在这种动力驱使下非农土地需求无节制扩展，城镇建设和非农土地使用浪费惊人，大广场、宽马路、城镇布局摊大饼，已经成为中国城镇建设有别于外国的最触目特征。 （三）集体成员对集体土地产权缺乏有效的控制。 由于没有一部村民自治组织法，也没有一部集体经济组织法，因此，无论是村民自治组织，还是农村集体经济组织，其内部、外部的法律关系都是不清晰的。在很多地方，村民委员会代行集体经济组织的功能，使得村委会成为一个既拥有行政职能，又拥有民事职能；但却即不是行政法人，也不是民事法人的特殊机构。如村委会没有经济实体，也没有其他经济来源的情况下，村委会既无能力承担行政赔付责

7、任，也无能力承担民事赔付责任，在村委会违法行政、或违法行使民事权利的时候，无能力承担行政责任或民事责任。这已成为一些地方的村委会，或乡镇政府假村委会之手，滥用其权力而无所顾忌的重要原因。农户的承包经营权是法定，村委会的经营管理权也是法定，形成一物两权，在基层政府和村民委员会滥用权力侵犯农民集体土地权益的时候，集体成员难以对集体土地产权实行有效监督和控制。 二、 我国集体土地制度面临的危机 我国农村土地制度的初始状态是“集体成员共同共有” ，而且这一制度从全国范围来看，迄今为止尚未被全面打破。但是，在局部地区，确实已出现了制度危机现象。 一方面有些地方，通过“合法”征地，或非法“征用” 、 “以

8、租代征”等方式，改变土地用途，进行非农开发。这种做法一方面给那些非农开发企业带来了巨大的获利机会，另一方面，各级乡、村基层组织，甚至地方政府，也通过土地一级市场的运作，获得了很大的财政和基层财务收益。在这些地方，土地收入已成为当地财政的一大支柱，从而形成了所谓的土地财政。而出让土地的农户则因获得一定数量的补偿或就业安置，也从中得到了土地增值的好处。可以说，土地“农转非”的获利水平之高，已经使得中央发布的诸多禁止性政策和法规，在许多地区难以发挥有效的遏制作用。乡、村集体以至土地承包户，试图分得土地增值的一杯羹，已成为推动部分地区试图改变土地征用制度和土地用途管制制度的一大推动力。 另一方面有些地

9、区违背农民意愿，由地方政府、乡村干部，盲目效仿其他地区的土地制度改革经验，实行“返租倒包” 、 “股份制经营” 、“招商引资，土地开发”等等，结果不但没有创造出额外的经济效益，反而对众多农民的土地利益造成严重损害，而且大部分损害未能得到任何或足够的补偿，从而引发大量的土地纠纷，这已成为当前农村不稳定、不和谐的一大因素。 由此可见，目前国内部分地区，确实存在着巨大的土地额外获利机会，并足以诱使人们突破现有制度的束缚，原有的土地制度面临改革危机，急需要去创造一种新的制度安排。 三、 完善农村集体土地法律制度，高效、节约利用土地， （一）确立国家土地所有权和集体土地所有权平等原则。 物权保护平等原则

10、是我国物权法的一个基本原则，是民法平等原则在物权法中的反映。国家土地所有权和集体土地所有权平等，就要求国家所有者和集体所有者都平等地对自己土地有占有、使用、收益和处分权利。实行物权平等保护原则，是我国进一步深化社会主义市场经济需要，也是顺应市场规律，实现公平竞争要求。对于国家土地所有权和集体土地所有权来说，坚持平等保护原则，对于保护集体经济组织及其成员的权益，实现集体土地产权的市场化改革，都具有重要意义。 （二）建立农村集体土地使用权的可流转机制。 尽管目前法律规定对城市建设用地的输送管道仍然唯一，集体土地不能直接入市，但未来农村集体土地使用权可以流转之趋势不可逆转。首先，我国农村土地违法交易

11、的隐形市场力量很大， 而国家又制止、取缔不了。这就使农村土地产权交易呈现失控状态，已经发生的交易也不能得到法律保护，从而导致了交易双方的短期行为，并滋生其他问题。 解决办法是通过建立完善制度，允许集体土地使用权流转。其次，城市建设用地需求通过征地方式在实践上存在很多问题，尤其是通过征收方式满足城市商业用地也不符合征收制度本来功能。因此，要改变政府垄断土地经营的做法，发挥市场经济的整合功能，推进农村土地产权市场化改革。 (三)明确集体土地所有权的享有主体。 集体所有制是我国宪法确定的一个经济制度，对集体所有权主体予以准确的界定，有助于稳定中国社会经济关系。以土地征收制度为例来说明：只有确定了集体土地所有权的主体，才可以在土地交易中进行自主的计算、比较和讨价还价，才能使集体组织和其成员利益的到有效保护。这是市场经济的基本规则。要 通过立法对农村土地进行确权，明确集体组织，农户的土地所有权主体，为推进农村集体土地市场化流转做好准备。 注释: 尹田：物权主体论纲 ， 现代法学2006 年第 2 期。