我国税源管理存在的突出问题及对策建议.doc

1、我国税源管理存在的突出问题及对策建议摘要：税源管理是税收管理的中心环节，是依法治税、提高管理效率的关键。我国税源管理正在向多样化和多元化、突出管理重点、注重强化第三方信息的采集和管理的有效性转变。但在实践中，我国税源管理仍存在一些突出问题，如机构职责模糊、管理手段落后、信息质量不高、各环节工作协调难等。应采取有针对性的措施，找准工作的着力点，做好总体规划；做好要素管理并调动各方参与的积极性；提高税源信息的质量及获取信息能力；合理设计管理流程，创新税源管理模式等。 关键词：税源管理；问题；对策建议 中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2013）01-0065-

2、03 在征收管理、税源管理、税务稽查所组成的税收管理体系中，税源管理影响并制约着其他方面。从理论上说，没有通用的税源管理模式，因为管理对象的业务多样性并不支持采用完全统一的税源管理模式；也没有一成不变的管理模式，因为管理的主体、客体和手段都在不断变化。所以，探讨我国具体税源管理存在的问题并研究相应的对策，既有理论意义，又有现实意义。 一、我国税源管理的现状 （一）形成了三种税源管理方式 我国目前税源管理主要有三种类型：一是税收管理员的“划片管理”模式，即由税收管理员对片区内的税源户承担调查、分析和纳税服务等综合性职责的管理模式。二是风险导向的“专业化”管理模式，即将税源管理按职能划分成基础信息

3、管理、风险分析、纳税评估、风险应对等环节进行“专业化” 、 “流水式”管理。三是传统税源管理模式，即没有专门的税源管理部门和人员，而是将税源管理融合在税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查等税收管理环节中。总体上看，第一种类型是目前管理的主流，第二种类型是未来的发展方向，第三种类型将会随着条件成熟逐渐淡出。 （二）多种方式获取税源信息 税源信息是反映纳税人纳税能力的投入、产出和利润等，是税源管理的重要内容。通常情况下，税收征管录入、税源调查、第三方提供是获取税源信息的主要途径。税收管理各环节录入的税源信息是税源信息库形成的基础，税收调查和第三方信息进一步丰富、印证和完善了“分户税源信息库”的内

4、容。 信息采集和使用是税源管理的核心内容。当前，我国的税源信息主要来源是通过税收征管系统自动录入形成。我国自行开发的金税工程、中国税收征管信息系统（CTAIS）等系统有自动归类、记录、存储纳税人信息的功能，由于这类信息主要是由纳税人提供，从而决定了这些信息中有一部分可信度较低，主要表现在容易被伪造、修改或隐瞒。一般而言，为防范信息不对称下的道德风险，各国均采取由税务机关评价、调查核实纳税人报送的税源信息真实性的做法。所以，对于在税收征管环节取得的税源信息，特别是可信度低的信息，实际中税务机关还采取了两种控制的措施：一是从第三方（工商、银行、公安、城建、政府、主管部门、交通、环保等部门）获取信息

5、印证，二是由税收管理员补充调查印证。 （三）税源分类管理的新格局初步形成 我国许多地区都按属性将税源户划分成大、中、小户进行分类管理，一些税源丰富的地区还进一步细分，分别交由省、市、县区不同的层级进行分类管理，采取的管理方式、投入的管理资源也有所区分。许多省、市级税务机关都成立了直属分局对辖区内重点企业、超大企业进行直接管理，包括档案管理、纳税服务、沟通协调等机制建设，对这些大企业已经形成了政府与税务机关共同管理模式，即一些重大的涉税事项税务机关主动与政府协商、政府与企业协调的三方机制。而基层征收机关也已构建起了分类管理模式，对于大户税源成立了专门的机构由局长主抓，对于中等业户税源由各相关科所

6、主抓，对于小户税源则由专管员划片管理。 （四）外部信息采集工作取得明显成效 税源信息按来源不同可以分为内部信息和外部信息两种类型，内部信息即来自企业内部，由纳税人直接提供，外部信息则是指来自企业外部的税源信息，主要是税务机关自行搜集和第三方提供，归纳起来，外部税源信息主要有以下四种取得方式：一是从地方党政部门的各项计划、报告中读取的税源信息，二是从金融、工商、行业协会、质检、统计、社保、规划建设、房管、土地、科技、文化、体育、外经贸、民政、教育、出入境管理、车辆管理、财政、审计、法院、公正、中介等第三方取得的税源信息。三是上级根据社会经济发展情况、发展趋势、行业特征等横向纵向比对分析总结发现的

7、规律性税源信息。四是税务机关独立调查获取的税源信息。 （五）税源管理的绩效不断提升 从各地税源管理实际来看，普遍由重形式向重效果转变。采取的措施主要有：通过提高信息化水平，提高税收管理效率，优化服务，加强税法宣传等税收软环境建设，使税源管理的环境得到改善；通过强化风险点的分析，对纳税人进行评估、约谈，充分发挥税源管理的功能；通过科学选案开展税务稽查，提高纳税遵从度；通过合理分工、科学划定责任建立考评机制，对管理人员提出明确的量化要求，并兑现奖励，增强管理人员工作和学习的积极性。 二、我国税源管理存在的突出问题 （一）机构职责不合理，管理理念落后 根据“重要少数”的原理，层级越高的税务机关越有资

8、源和能力管好重点税源。在国外，许多国家都设有大企业管理局，直接负责辖区内的大企业税收征管、税源管理和纳税服务工作。而将其他纳税人按规模等因素进行分类，实行分类管理，高层机构管理大企业，中层机构管理一般企业，基层机构管理中小企业。而我国当前税源管理的主要工作由基层税务机关完成。许多地市级以上的税务机关按税种内设业务机构，导致重视对企业单一税种的政策运用和分析，各税种的相互联系和影响分析不够，人为割裂管理对象，难以辨识具有行业共性的税收风险。 （二）管理方式落后，难以实现税源精细化的管理目标 各地区现行的税源管理模式主要是“划片管理、各税统管”的税收管理员制度，虽然一定程度上化解了“淡化责任”的问

9、题，但因缺乏监督和制约机制，管理松散随意，税源不清的状况并未根本改变。实践证明，这种对旧“专管员制度”改变的“划片管户，分户到人，各事统管”的管理模式难以实现税源精细化的管理目标。近年来，一些地区尝试了一种国际通用的“风险导向型专业化管理模式”试图通过分工解决这一问题，但解决了旧的“疏于管理”弊端，却又出现了“多头管理、增加纳税人负担”的新问题。 （三）信息采集效率低，后续管理工作得不到保障 为了强化信息化管税工作，国地税系统开发了许多征管软件，覆盖了从税务登记、发票认证、纳税申报、出口退税、税务稽查的多个环节。但在实际中，由于软件数量多、格式简单、信息量小、信息重复等原因，远不能满足税源管理

10、工作的需要。一些企业会计制度不健全，核算存在着较大的随意性.实际发生业务有的为了价格便宜没有索要发票，而没有发生的业务又代开了发票。导致会计信息失真，虚假信息大量存在。税收征管部门对纳税人填报的信息很少认真核实，税务机关自行调查和取得的第三方佐证信息有限，造成风险分析、风险应对等主要依赖纳税人提供的信息，使后续的管理工作得不到保障。 （四）第三方信息有限，采集的难度大 在国际上，税源管理模式中的多部门协作主要方式是信息共享。第三方信息的取得涉及很多部门，不仅是工商部门、金融部门、建设部门、质检部门、交通部门、公安部门、房管部门等，还包括纳税人的供货商和用户、税务代理机构、社区组织等。通常情况下

11、，各部门出于各自利益的考虑，很少主动提供信息，信息共享程度低，获取的信息时效性和数量都远不能满足税源管理的需要。税务部门最希望获得支持的纳税人开户银行、供货商和用户等出于对自身经济利益考虑，更是不愿意主动配合提供税源信息，使从第三方获得税源信息颇费周折，取得信息难、取得信息成本高的状况，一时很难改变。 （五）税源管理、纳税评估与税务稽查协调难度大 在实际工作中，税源分析与纳税评估、税务稽查之间工作衔接差、协调难。具体表现在：其一，税源分析的结果不能满足纳税评估的需要，或导致纳税评估结果的不正确。其二，纳税评估与税务稽查互动差。一是评估与稽查的界限不清。带有预防性质的纳税评估在一定程度上替代了稽

12、查的工作，而有些属于评估的工作稽查却介入了。二是由于采用的调查方法和对政策的理解不同，稽查和评估结果有时存在较大差异，影响了执法机关的公信力。三是稽查结案后，稽查局很少反馈结果给税源管理部门，以查促管的作用未能体现。 三、加强我国税源管理的对策建议 （一）找准工作的着力点，做好税源管理总体规划 税源管理工作应该紧密围绕信息采集、信息使用两个方面展开。针对不同的管理目标，税源管理的着力点应有所不同。服务于税源质量目标的着力点应为企业提供涉税信息、征管系统录入信息，调查取证第三方信息；服务于税源信息取得效率的着力点应为税源信息手段、税收信息化工程；服务于税源信息使用效率的着力点应为管理制度、管理流

13、程、管理方法、管理人员。每个地区的税源构成及分布、征管能力及条件都有所不同，针对同类的税源可以设计地区间相同或类似的管理流程，如对大企业的管理可以分解为个性化管理与集约化管理两部分。个性化管理即根据企业独有的特征，通过个性化管理和纳税服务“寓管理于服务中” ，从而提高税源管理的针对性。针对企业的纳税遵从情况、会计核算水平，对税收政策掌握运用情况等采取差别化的服务。对于与同类企业共性的内容则应采取一体化的流程管理。对于中小企业中规模较大、风险较高的应纳入专业化流程管理，而其他的中小纳税人则仍可按原来方式划片管理。 （二）抓好各管理要素，调动各方面参与的积极性 税源管理通过作用于税源管理要素发挥作

14、用。税源管理要素一般包括管理理念、管理制度、流程设计、标准制定、机构设置、人员分工、岗位职责、监督考核等。这些要素之间构成环环相扣，互相影响的管理链条，其有效组合决定最终的管理效能。因此，通过队伍整合，将一些适合税源管理工作的人员分配到相应的岗位。在明确工作职责的基础上，进行有针对性的经验交流、观摩学习、集中培训等，使之能够尽快胜任相应的工作。对于工作能力强、成绩突出的，应给予更多的提拔和培训学习机会。同时，改革分配机制，按岗位工作量和承担的责任制定奖惩办法，赏罚分明。培养一支工作能力强、有责任心的税源管理队伍，以点带面，调动全员的积极性。 （三）提高信息采集质量和采集效率 信息是税源管理成败

15、的关键，如果没有高质量的信息，再先进的管理模式也达不到效果，所以需要提升税源信息的采集和管理能力，包括改进通过税收征管软件获取信息的方式，增加信息的有用性，重新按专业化管税的要求设计征管信息录入系统，避免采集到的信息雷同或采集无用的信息。同时，加强对申报信息的审核和核实工作，提高信息的准确性。加大外部信息的采集工作，加快部门间信息共享的建设步伐，争取早日实现网络信息共享。 （四）合理设计管理流程，科学定位岗位功能职责 税源管理流程一般应包括采集税源信息、税源信息分析、纳税评估、约谈取证、税务稽查等环节，各环节之间紧密相连。从管户数量上看，流程呈“头大尾小”的特点；从单户的工作量上看，流程呈“头

16、小尾大”的特征。因此，应根据岗位的工作量和责任合理分配岗位人员，量化各岗位的工作内容；根据各岗位的特点明确岗位职责，并且按月或按季考核岗位职责的履行情况，使工作有抓手，考核有依据，管理有效果。 （五）创新税源管理模式，推行分类分层管理制度 在对客体按企业规模、税收风险、税源属性三个可识别标的进行分类的基础上，合理设置我国税收管理的层级，科学界定不同层级的职责，实现客体分类主体分层分工基础上的中国式的税源专业化管理模式。在信息化支撑下，通过细化管理、管理分工形成专业化管理流程。税源管理机构层级中的“高层”是国家级的管理机构， “中层”是省市级的管理机构， “基层”是县区级的管理机构。应有针对性的设计管理流程，设置管理岗位，明确定位岗位职能，制定标准化的岗位规范要求和考核办法。