我国政府采购制度存在的问题及解决意见.doc

1、我国政府采购制度存在的问题及解决意见摘 要 我国政府采购的法规制度体系不健全，管理机制尚需完善，监督、制约机制尚不完备等问题不断阻碍着我国政府采购的健康发展，而由此而导致的一系列法律经济问题使我们对政府采购制度非议不断，那么到底是什么原因导致如此多的不良反应？本文从我国政府采购现状出发，分析并寻找问题的答案，最终锁定主要的原因是我国政府采购没有独立的而强有力的监管机构、政府采购的法律制度体系不健全，以及我国司法体制的缺陷，最后提出解决意见。 关键词 政府采购 法律制度体系 司法独立 监督机构 政治管理体制 作者简介：张南，西南财经大学法学院。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号

2、：1009-0592（2013）05-152-02 一、引言 如今政府采购已不陌生，但是其问题层出不穷，非议不断，主要是我国政府采购没有独立的而强有力的监管机构、我国政府采购法律制度体系不健全以及我国司法独立性不够，唯有解决了这些问题才能使我国政府采购制度健康发展。 二、我国政府采购及其存在的问题 政府采购自 1996 在我国出现至今还不到二十年，也正因为其历史短暂，发展不完善，以及制度更近不及时，出现今日的种种问题也不足为奇。具体而言，我国政府采购存在以下问题：政府采购的法规制度体系不健全；政府采购的管理机制不完善；政府采购的监管机制尚不完备，救济机制不合理等。 关于法规制度问题，我国实施政

3、府采购法 ， 政府采购管理暂行办法 ， 招标投标法等以及各地区制定的政府采购条例、办法、规定等，可以说相关法律法规出台的已经有了一定的量，但是我们不得否认的是采购中认识有些问题无法可依或者无明确法可依（即法律法规相互矛盾的问题）仍亟待解决，以及立法层次低，各项法律法规不够配套，缺乏实施细则。 关于政府采购的管理机制，现在很多政府采购机构将政府采购的管理职责和具体操作职责混合，政府采购机构既是政策的制订者，又是政策的执行者，这使政府采购的公开、公平和公正的基本原则很难真正体现。 政府采购的监督、制约机制方面，我国缺乏独立的政府采购监督机制，政府采购行政救济制度不合理，供应商无法获得有效的教济。目

4、前我国的政府采购管理机构和执行机构都属财政管理部门的下设机构，难以体现财政对于政府采购行为的监督职能。虽然大多数的地方都成立了招标采购中心来作为政府采购执行机构，但是从主管职能看，仍是财政管理机构的一个部门，没有完全成为独立的事业法人机构，许多的决策仍由财政管理机构决定，使得其监督职能难以实现，尤其是建立政府采购制度后，在我国逐步推行集中统一采购，使得财政监督失效，容易产生更大腐败现象。 三、我国政府采购制度存在的问题分析 我想这些问题最主要的原因在这样两点，一是我国政府采购没有独立的而强有力的监管机构；二是我国政府采购法律制度体系不健全，而政府采购的管理机制问题完全可以通过解决这两点难题而一

5、并得到解决。（一）监管机构问题分析 首先我们来分析一下监管机构的问题。要保证任何一项措施、制度的贯彻执行，都必须建立行之有效的监督救济机制，我国的政府采购中正是缺少一个真正独立的监管机构。我国法律规定，供应商有质疑应向采购人提出，需要投诉则向采购监督管理部门提出，即政府的各级财政部门。但是，各级财政部门都属于政府的内设机构，与作为采购主体的政府及政府的其他部门都属于一个系统，这让其在处理纠纷时根本无法保持独立，由其作为采购的监督机构，无法名副其实，难以服众。没有强有力的监管，在政府采购实践中就会出现这样的现象：有的单位将达到“门槛价”的采购项目化整为零，有的单位将一部分项目执行而另一部分项目不

6、执行，逃避政府采购制度的制约，也有的供应商恶意围标、串标，甚至是评委与供应商相互勾结作弊等等种种腐败行为。这都在一定程度上使政府采购的目的难以实现，大大影响其公开性、公正性、客观性。因此造成我国政府采购过程中政府采购原则失去其原则应有的执行力，深深影响我国政府采购的公平性与竞争性，影响政府采购的依法顺利进行，和我过政府采购市场的健康发展。这也是 2000 年益迪医疗设备厂最不幸的政府采购第一案出现的最根本原因。 我们来看一个简单的例子，我国政府采购法等相关法律条文中，质疑投诉是复议和诉讼的前置条件，必须要经过质疑投诉程序才可进入到行政复议和行政诉讼阶段，供应商必须经历了质疑投诉的环节，才可以进

7、入到复议和诉讼程序中来。之所以规定质疑投诉的前置条件，立法者当时考虑的原因可能是通过质疑环节，使采购人、采购代理机构一个及时认识错误并改正，同时以和平方式解决问题，节省司法资源。但是WTO政府采购协议未规定设立质疑投诉前置的程序，并规定各种质疑都可以通过法院或者独立机构审议，同时，将质疑投诉作为前置程序，不经质疑和投诉就不能申请行政复议和提起行政诉讼，很多时候会加大供应商的时间成本，也容易使不公正的不到及时救济，况且在我国尚未建立独立的政府采购监督管理机构的情况下，不仅浪费时间而且很多证据也难以采集并保存，因此强制性质疑投诉环节的加入往往是极端不合理的，很不利于供应商通过救济制度来保障自己的合

8、法权益，那么就更不利于政府采购的正常推行及经济发展，应予改变。所以监管力度弱是政府采购中不容忽视的毒瘤，亟待妥善处理。 （二）我国政府采购法律制度体系不健全问题分析 再来分析一下我国政府采购的法律制度体系不健全问题。我国有关政府采购的立法中，只有政府采购法和招标投标法是经全国人大常委会通过并颁布实施的，地方采购法规的立法建设明显滞后，大部分地方关于政府采殉的规定都是以政府的名义颁布的，并没有提到地方人大立法的高度，这大大影响了政府采购立法的严肃性和权威性。自政府采购法实施以来，虽然相关部门先后制定了一系列与政府采购法相配套的实施细则，但仍有一些相关的配套制度尚未出台，如集中采购目录中有特殊要求

9、项目的自行采购审批制度、特殊情况采用公开招标以外采购方式的审批制度等尚无定论，乃至政府采购各相关部门职权分配不明确等，使其操作性大大降低，也正是这一点才会使 2004 年北京现代沃诉财政部一案中，出现财政部有理由（虽然未必成立）进行上诉的局面。此外各地方政府在采购实践中没有统一的指导，各自根据政府采购法制定自己的管理办法，在内容上存在较大差异，这不但在一定程度上限制了跨地区招标和投标，而且阻碍了法律职能与监督管理作用的发挥，这在很大程度上影响了政府采购的健康发展和采购的整体质量。 可见，我国政府采购没有独立的而强有力的监管机构与政府采购相关法律制度体系不健全是阻碍我国政府采购健康发展的重要原因

10、，但是，我想它们并不是根本所在，当我们更深层次的挖掘，会发现是我国司法不独立不完善的根源，就上述 2004 年北京现代沃诉财政部一案，我想这是我国政治组织结构及权利划分必然导致的结果，政府权力过大这是我们谁都无法否认的事实，当然，我们健全法制可以在很大程度上抑制此类情况的发生，但这不是根本，在我国权大于法是并不少见的，如何解决在政府采购中对政府权力的限制，提高司法独立性，或是加强对法律权威的信仰与尊崇才是问题之关键，才会使我国政府采购制度公开透明，更正公平。 三、我国政府采购制度问题解决意见 经过以上分析，我发表一下的解决我国政府采购中监管与法制问题的个人意见。 首先，健全政府采购的法律法侧本

11、系，形成比较完善的政府采购法律法规体系。在我国政府采购制度改革中也应该从基本法、相关配套法律和实施细则角度对政府采购法律法规进行建立和完善。加快立法建设，构建完善的政府采购法律法规体系政府采购法制化是实现政府采购规范化、制度化的保障。在立法中，以国制定的政府采购法为中心，包括合同法 招标投标法 反不正当竞争法等，对政府采购的主要概念、采购原则、采购主体、采购范围、采购方式、采购程序、质疑投诉、监督检查及法律责任等重大政策性问题做出原则性规定；地方各级政府根据政府采购法制定相应的各种管理条例或办法，同时尽量将其提到地方人大立法的高度，以地方性法规来规范和约束地方政府采购行为。另外加强对现有采购人

12、员的培训和定期考核也有助于政府采购的依法进行。 其次，设立独立的采购监管机构。为提高政府采购质量，加强监督力度，需要设立相应的监督机构。对此，WTO政府采购协议就规定，质疑要由“一家法院或者与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理” ，参加政府采购协议的各个缔约国也大都设立了相应的独立机构或者规定由法院进行质疑的审议。这就要求我国设立独立的质疑投诉审理机关，而不是向采购人提出，更不该是个强制性的前置程序，日本的设立政府采购审查委员会，香港设立申诉管理委员会，这都是另设独立机构的。我们可以学习这两者，或者可以直接由法院负责，如国际上英国等是有先例的；或者可以像加拿大一样由负责管理贸易申诉的行政

13、法庭来负责。我们知道，监督采购的机构最重要的特征就是保持绝对的独立性和公正性，与采购结果无任何利害关系。我国政府采购法也包含对采购人进行监督的立法，内容主要有政府采购监督部门对采购人采购行为以及采购人的内部组织形式进行职权审查和供应商遵循质疑投诉程序对采购人的监督制度。但如前文所述，监督的主体主要是政府采购监督管理部门，这种制度是十分缺乏独立性的，所以我国应建立一个独立的采购监管机构对质疑进行审理，以保障审理的公正性。同时应该设立一个独立于各个政府部门并不受其管辖的政府采购监管委员会，用来是监管政府采购市场，监督采购人与供应商的采购行为。 最后，在我看来以上做法是否会想国外一样有效，还需要一点

14、，即削弱政府在采购中的“权”以保证法律的崇高威严以及使监督机构真正敢于公正有效的实行其职能，并使法院有独立的审判权，也就是我们一直所追求的司法独立，当然，达到这一点很多问题都不再是问题，放到政府采购也是如此，这还涉及到一个重要问题，就是我国当前一直在改革的的政治管理结构，这是无需累述的，如果财政部对法院职能干预的可能性减小，或者至少我国法院的 位置在提高一些，那么北京现代沃诉财政部一案可能早已妥善解决。 我国政府采购制度从来都没有真正完善过，它需要我们大胆探索，不断的改革进步。政府采购法律体系的不完善和政府采购没有独立的监督机构是我国政府采购的两大致命弱点，而要使我国政府采购制度得到根本性改观

15、，还需从我国政府管理结构以及我国司法体制着手，这也是我国社会主义政治改革的重点问题，加强司法独立性，提高政府采购的透明度、公平性和公开性，市政府采购制度更多融于市场经济，才能避免垄断和腐败，使政府采购制度更加健全。 参考文献： 1游志攀.政府采购项目监督与绩效评价研究.华北电力大学.2009. 2闫韬论.政府采购法律制度研究.华东政法大学.2009. 3童慧.论我国政府采购制度的改革与创新.暨南大学.2003. 4尤嘉.我国政府采购制度研究.山东大学.2007. 5刘士平.中国政府采购市场开放研究.苏州大学.2005. 6姚宏.我国政府采购组织结构的经济学分析.上海社会科学院.2011. 7王宗玉.论政府采购合同权利救济途径.法学家.2006.