着力化解“乡村空心化”给城乡一体化造成的困扰.doc

1、着力化解“乡村空心化”给城乡一体化造成的困扰60 多年以前，我国著名社会学家费孝通在其撰著的被土地所束缚的中国一书中曾经指出，中国农民的根本出路是将农民从土地束缚中解放出来。改革开放 30 多年来，农村人口向城市流动已经成为一种常态。当前，我们不仅要研究如何使农民从土地的束缚中解放出来，还要研究农民从土地的束缚中解放出来以后农村和农民的情况将会发生怎样的变化。 一、 “乡村空心化”的基本表现 “乡村空心化”包括农村土地空心化、人口空心化、农村产业空心化和基础设施空心化等等，其本质是农村地域经济社会功能的整体退化。从某种意义上说，城市化的过程就是城市边界不断扩展和乡村边界不断缩小的过程，也是农村

2、人口资源要素向城市的转移过程。改革开放以来，我国的城镇化是以政府主导与市场拉动相结合。由于在一定限度内发挥市场调节的作用，再加上存在着明显的城乡差别，农村有文化的青壮年劳动力大多自发流向城市，造成农村人口年龄结构极度不合理。这是第一层次的“乡村空心化” 。 同时，由于城乡二元土地制度与户籍制度的限制以及村庄建设规划的不合理，导致村庄外延扩张异常膨胀和村庄内部急剧荒芜，形成村庄空间形态空心分布状况，这就是我们所要探讨的第二层次的“乡村空心化” ，即居住在农村的住户，在空间欲望驱使下逐渐向周边新扩展带迁居，导致原聚落非居住房增加，废墟面积扩大，人口密度锐减，且与新扩展带形成强烈反差的一种聚落形态，

3、从而在乡村内部发展为新旧二元结构的空心化聚落。 二、造成“乡村空心化”的原因 （一）本质原因 从本质上说， “乡村空心化”是在城乡转型发展过程中，由于农村人口非农化、城市化引起的“人走屋空” ，以及宅基地普遍“建新不拆旧” ，新兴住宅逐渐向外扩展，出现一户多宅，导致村庄用地规模扩大，闲置废弃宅基地加剧的一种“外扩内空”的蜕化过程。与全国相类似，厦门市也面临着城市（尤其是中心城市）过密化与乡村空心化的问题。 （二）深层原因 乡村空心化的深层原因在于宅基地产权不明晰。农村宅基地指的是农村居民因居住生活而建造的住房及配套设施所占用的土地。现行的宅基地政策规定，其所有权属于农民集体所有，但归农户使用支

4、配。农民宅基地的取得是无偿的，即没有成本付出。农民取得宅基地之后，可以无限期的使用，但不能转让、流通与抵押。由于宅基地的使用是无偿的，这就很容易激励村民尽可能多地占领宅基地。同时，由于房屋与土地的不可分割性，即使发现超标准占地建房，也很难让农户腾出多占的宅基地。随着农村人口流动速度的加快，以及普遍存在着建新房、不拆旧房的现象，导致农村住房空置率很高， “空心村”现象甚为普遍。如果宅基地的产权是明晰的，宅基地具有商品属性，宅基地的取得要支付等价物，就不会出现“乡村空心化”现象。十八大报告提出，要依法维护宅基地使用权。宅基地的产权明晰，确权颁证，就是意图制约多占宅基地的现象。 三、 “乡村空心化”

5、现象给统筹城乡发展与城乡一体化带来严峻的挑战 十八大报告指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。而“乡村空心化”现象的存在，又必然会给统筹城乡发展与城乡一体化带来严峻的挑战。这些严峻挑战具体表现在： （一）造成乡村土地资源的严重浪费 随着工业化、城市化的快速推进，城市建设用地越来越紧张，违规用地的现象屡见不鲜，这迫使地方政府千方百计通过各种渠道向上级政府主管部门要求增加建设用地指标。但与此同时，在许多村庄里却存在着因“乡村空心化”而造成的大量闲置废弃宅基地。如何通过用好已经出台的政策，使这部分沉睡着的土地逐步纳入城市建设的轨道，不断提高这部分土地的利用率，是摆在我们面前的重要课题。

6、（二）造成乡村公共服务功能严重衰退 一定的人口规模与密度之所以重要，是因为无论是源于市场性的商业服务，还是来自政府的“自上而下”的公共服务以及居民间的互助性服务，其顺利展开的一个重要前提就是必须有最低限度的人口规模和密度。当前厦门市乡村公共服务水平之所以滞后于城市，乡村过于稀疏的人口布局是其中的重要原因。而基本公共服务一体化，又是城乡一体化的重要方面。 （三）造成乡村物质再生产与人口再生产能力明显下降 改革开放以来的实践表明，因城乡悬殊差别而造成青壮年劳动力大规模流入城市，老年人逐渐成为乡村社会的主体。 “乡村空心化”的直接后果就是使乡村迅速突进到老龄社会。城乡关系因此发生了蜕变，城市一级呈现

7、人口年轻化，或延迟城市人口的老龄化；乡村一级则以几何级数的速度加速老龄化的到来。这不仅会严重削弱乡村的物质再生产能力，而且会严重削弱乡村人口再生产能力。因此，有人感慨农民后继无人，发出今后“谁来当农民”的疑问。 四、如何逐步化解“乡村空心化”难题 （一）厦门新村化解“乡村空心化”的实践及面临的问题 早在中央提出建设社会主义新农村之前的 2004 年，厦门市就在岛外的集美、同安、翔安 3 个区中选择 20 个村庄进行生态文明村建设试点。2005 年，厦门市把旧村改造和新村建设作为实施新一轮跨越式发展的重要组成部分。明确旧村改造和新村建设要与“金包银”工程建设相结合，与工业开发区和环东海域整治等工

8、程建设相结合，与提高农民收入、就地城市化和创建文明城市相结合。并按照城市基础设施向农村延伸、城市公共服务功能向农村覆盖、城市文明向农村辐射的整体思路，对试点村进行全面摸底和科学论证。对全市 326 个行政村（居） 、1355 个自然村进行分类，大致划分以下几种类型，即金包银型、异地新建型、就地改造型、拆迁改造型、环境整治型等。确定首批 20 个村作为试点村，市、区财政按每年不少于 1 个亿资金投入建设，建设项目包括“五通五改” ，即通水、通路、通电话、通电、通广播电视；改水、改厕、改路、改圈、改房。与此同时，实现“五有五无” ，即有文化活动室、有体育活动场所、有医疗卫生所、有垃圾收集设施和保洁

9、队伍、有治安联防队伍；无黄赌毒现象、无邪教和非法传销活动、无垃圾乱倒和粪土乱堆、无不良债务。2004 年以来，虽然厦门新村建设取得了显著的成效，但也面临着难以化解的难题。即家庭经济条件好、住宅规模大的农户，虽然希望通过旧村改造，明显改造周边生活环境，但又不愿意闲置的旧房被无偿拆除；家庭经济条件差的农户以及孤寡老人户，虽然也希望通过旧村改造改善居住条件和生活环境，但由于缺乏资金建设新房，在政府不能全面安置的情况下，不肯统一拆除赖以安身的旧房子。即使是举家迁徙的农户，他们也不愿意放弃闲置在旧村内的旧房子，要求拥有包括宅基地在内的财产权。况且，要把旧村改造新村建设推广到经济条件和自然条件更差的自然村

10、，面临的问题就更多了。而从厦门市目前的实际情况看，绝大多数自然村，村集体经济能力和村民家庭经济能力远远不足以支撑旧村整体改造的重任。 （二）从根本上破解“乡村空心化”难题的思路和对策 1.着力改革城乡二元土地制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场 在土地资源高度紧缺的背景下，厦门广大农村之所以存在大量闲置废弃宅基地，出现“乡村空心化”现象，其根本原因就是城乡二元土地制度严禁农村集体土地进入市场。 中华人民共和国物权法规定，农村“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。 ”物权的重要特征就是具有排他性，任何单位和个人都不得随意侵犯。 国家土地

11、管理法明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”这样，一方面承认宅基地长期归农户使用、支配；另一方面又不允许宅基地有条件进入市场，这是导致农村建设用地存在严重浪费现象的根本原因。 2.引导农民走“村落整治”或“村落合并”的道路 通过加大政府公共财政投入的方式固然能对缩小城乡差别发挥一定作用，但是，在村民居住异常分散和“乡村空心化”的背景下，其功效仍然要受到很大的限制。面对这一客观现实，通过各种有效途径，将分散的村民调整到一个相对集中的空间便成为一种现实可行的选择。因为只有具备一定规模的人口密度，公共服务诸项目才有可能顺利展开。2008 年的中央一号文件和十七届

12、三中全会的决定就明确要求继续改善农村人居环境，加强农村基础设施和环境建设。在“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体方针中， “村容整治”的实质内涵是改善农村人居环境。在这种背景下，全国各地先后掀起了村庄整治的新高潮。但是，全国许多地方在实施“村庄整治” 、 “村落合并”的过程中，却屡屡引起政府与农民之间的利益冲突和危机，必须引起我们的注意。其重要原因在于他们所实施的那种形式的“村庄整治” 、 “村落合并”不能反映农村特点，特别是农业生产方式和农村生活方式的特点，损害了农民的切身利益。 应当着重指出的是，城乡一体化绝对不是乡村对城市的简单复制。城镇与农村经济社会中的功能性差别

13、不可能、也不应该被消除。不能把城镇建设的做法简单地复制到农村建设中去，不能把城镇的居民小区照搬到农村中去，赶农民上楼。农村建设要保持农村的特点，有利于农民生产生活，保持田园风光和良好生态环境，这是实施“村落合并”过程中必须牢牢把握的一个重要原则。 五、化解厦门“乡村空心化”的具体方案 根据厦门人多地少的实际情况，在“村庄整治”和“村落合并”过程中，应当积极稳妥地推进“三个集中” ，即引导工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中，积极创造农村集体建设用地流转机制，促进土地资源在更大范围内优化配置。 但是，必须认识到，村庄整治的对象是城镇建成区以外的现有全部自然村庄。农民集中居住区建设仅仅是

14、针对新建的和部分翻建的农房。要正确区别农民集中居住区建设和村庄整治的关系，不要把两者等同起来。与此同时，在村庄整治过程中，要根据村庄不同地理位置、资源禀赋、发展条件，因地制宜、因村制宜，尊重原有村庄的历史文化和环境特征，尊重当地的人文内涵和建筑风格，尊重当地村民生产生活特点，使厦门乡村呈现多姿多彩乡土风情、风貌。 为了妥善处理这个矛盾，必须因地制宜地正确选择旧村改造的模式。根据厦门的实践，具体采用以下几种模式： 一是拆迁重建模式。即通过整体拆迁、统一安置的方式，建设一批新村。例如，对坂头许庄村、汀溪林场大麦畲自然村、大帽山农场坑内自然村等因开发建设或重点工程建设、重点水源保护区建设需要实施整体

15、搬迁的自然村，以及部分经济发达但人居条件较差的规划中心村。 二是梳理改造模式。即采用以改造为主的模式。它适合于那些规模较大、基础条件较好、近年来新建房屋较多的村庄，对这部分村庄，可以采取部分保留、部分翻新扩建的方式进行改造。即在村庄周边扩建新的住宅区，把旧村中需要拆迁的农户迁移到新居住区，原有的旧村以环境改造为主，引导周边自然村向新住宅区转移。 三是环境整治模式。对于那些住房条件较好、规模较大的村庄，要尽可能避免“大拆大迁” ，把整治的重点放在村庄环境建设上。农民的住宅基本上被保留下来。通过前面所说的“五通五改” ，有重点地进行局部改造，诸如拆除危房、违房，改造旧房，开展以治理“脏、乱、差”为主要内容的环境整治活动，重点进行村内道路硬是、绿化、亮化、美化以及文化、卫生、体育等设施建设，使整体环境达到整洁、美观、舒适。四是“金包银工程”带动模式。这部分村庄位于工业集中区的周边。所谓“金包银工程” ，是工业集中区为解决被征地农民生产生活出路，利用征地集资款，在村庄外围统一代建商住两用建筑提供给失地农民，或开店或出租。整个建设采用“外街内坊”的布局，外街经营商业性项目，称为“金边” ，内坊主要是村民自住房，称为“银里” ，实现就地城镇化。责任编辑：杨再梅