法庭上如何安放检察官的座席？.doc

1、法庭上如何安放检察官的座席？多年以来，人民检察院通过审判监督程序对生效行政裁判进行抗诉的实践效果并不理想，拓宽检察机关对行政权力制约和监督的渠道一直是行政检察体制机制改革的首要议题。 相比较柔性的检察建议而言，检察机关提起行政公益诉讼具有更为明显的刚性色彩，目的就在于充分发挥检察机关的法律监督职能作用，促进行政机关依法行政、严格执法，加强对国家利益和社会公共利益的保护。 可见，及时启动检察机关提起行政公益诉讼改革，对于修复检察制度在国家治理体系中的应有地位、提升检察机关的法律监督能力都具有重要的现实意义。换言之，在行政公益诉讼的启动主体上，检察机关具备天然的体制优势。 行政公益诉讼地位之争 检

2、察机关提起行政公益诉讼，它具有行政诉讼原告法律地位；但是，检察机关作为国家法律监督机关，根据行政诉讼法第 11 条规定，它有权对行政诉讼实行法律监督。因此，检察机关又具有了国家法律监督机关法律地位。这种双重身份在行政诉讼法的法律框架中如何妥当性安排，是检察机关提起行政公益诉讼与行政诉讼法衔接的基础性问题。浙江大学法学院教授、博士生导师、法学博士章剑生认为，检察机关在行政公益诉讼中既是法律监督人，又是行政公益诉讼的原告实际问题可能是，在法庭上如何安放检察官的座席。 章剑生说，在行政诉讼中，检察机关提起行政公益诉讼是监督行政机关是否依法行政的一种法律手段，同时也有监督法院是否依法审判。这种诉权的实

3、质是检察机关监督权的转化形式。所以，检察机关介入行政诉讼，无论是参加还是提起行政公益诉讼。其法律地位都是国家专门法律监督机关，不是行政诉讼法上的原告。 提起行政公益诉讼的主体问题。也即是原告资格问题，此次全国人大常委会正式授权开展检察机关提起公益诉讼试点工作，但赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，是否意味着这项职权由检察机关独享呢？ 中国政法大学教授应松年认为，修订后的民事诉讼法已赋予相关公益社团提起公益诉讼中权利，应当是可以为行政公益诉讼借鉴的。在行政诉讼法就行政公益诉讼制度作出修改之前，除授权检察机关外，在未来一段时间里，可以考虑通过某些单行法律、法规的制订和修改，赋予消费者权益保护、自然

4、资源和环境保护等特定的公益社团享有相关行政公益诉讼的起诉权。 关于公民个人的原告资格争议一直比较激烈。其实，公民个人提起行政公益诉讼的权利不能简单地从诉权的角度来理解，因为限制公民的公益诉讼提起权，不光是防范滥诉的风险，更重要还是一种现实可行性的考虑。还要考虑不当诉讼对行政机关工作的过度干预而影响行政效率。放宽对有关公民权利救济的起诉资格，并不必然适用于维护公共利益的起诉资格，在大陆法系国家的行政诉讼中，都采取较为严格的态度，存在一定程度的限制。公民、法人或者其他组织发现行政行为违法需要提起行政公益诉讼的，可申请检察机关等有权主体提起。 检察机关提起公益诉讼的“四原则” 1954 年人民检察院

5、组织法第 4 条曾规定：对于有关国家和人民利益的重要民事案件，地方各级检察机关有权提起诉讼或者参加诉讼。该条规定虽已失效，但对现今确定检察机关提起公益诉讼的案件类型和范围仍具有启发意义。 公益诉讼纷繁复杂，覆盖领域广，检察机关并非对于所有的公益诉讼都要包揽提出，而是有所限定的。 中国人民大学法学院教授汤维建认为，为对检察机关提起公益诉讼的范围予以合理确定，以下四条原则应予遵循：一是尊重私权原则。公益诉讼与私益诉讼往往相互混杂，如果通过私益诉讼能够达到公益保护之目的，则应实行公民诉权优先的原则，鼓励、支持和推动因公益侵权而受损的直接利害关系人优先起诉。检察机关可以对该类诉讼进行全程监督。二是谦抑

6、审慎原则。检察机关在决定提起公益诉讼前，应当首先尝试其他解决途径。如向有关行政机关发出检察建议，促使其积极履职，从而使公益得以恢复和保护，避免行政公益诉讼的发动。再如，在决定提起民事公益诉讼前，可以督促或支持其他社会团体、组织率先提起公益诉讼，只是在无主体提起公益诉讼时，检察机关才最终提起公益诉讼。即便公益诉讼业已启动，若行政机关积极作为，采取了有效保护公益的举措，检察机关则也可撤回诉讼。三是循序渐进原则。公益诉讼所跨领域广泛，就民事公益诉讼而言，就有狭义民事、经济、社会保障等领域所产生的公益案件。对于检察机关而言，目前只能根据实际情况和条件，按照轻重缓急，采取典型突破、逐步深入、循序渐进的原

7、则，有重点地进行公益诉讼的改革和试点。四是最终守护原则。检察机关提起公益诉讼责无旁贷，如果其他适格主体受制于各种缘故而没有提出公益诉讼，则检察机关不能坐视公益受损的事实而不顾，而必须肩负起提起公益诉讼的最终职责。在此意义上说，检察机关是公益诉讼的“守护神”和“最后堡垒” 。 基于上述原则，应当为检察机关提起公益诉讼设定几项标准公益性标准：必须要有损害国家利益和社会公共利益的行为和事实存在，检察机关通常不提起预防性的公益诉讼。重大性标准：检察机关所提起的公益诉讼，必须涉及重大的国家利益和社会公益，由相关侵权行为导致国家利益和社会公益遭受了重大损失。典型性标准：检察机关提起的公益诉讼，应当具有典型

8、意义，通过该案的诉讼解决将对相应的国家立法、公共政策、执法机制、治理系统的完善产生推动作用，以达到“通过一案解决一片”的效果。必要性标准：如果通过检察机关督促起诉、支持起诉、检察建议等监督手段，能够达到维护公益的目的，则不宜径直提起公益诉讼，检察机关提起公益诉讼应保持在“非这样不可”的限度内。 按照上述标准，可在试点中将检察机关提起公益诉讼的案件类型和范围限定在下列各种案件上：国有资产流失案件、环境污染案件、生态和资源保护案件、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件以及其他检察机关认为有必要提起的公益诉讼案件。至于经济领域中的部分公益诉讼案件，如反垄断诉讼案件、反不正当竞争诉讼案件等，

9、在某些具有代表意义的区域，亦可探索试点。 司法监督具有更大的优势 公益诉讼有两种主要类型：民事公益诉讼和行政公益诉讼。两种公益诉讼均可由检察机关提起。其中，由检察机关提起行政公益诉讼是推进行政法治的重要举措，对于促进法治政府建设具有特殊重要的意义。 行政法治和法治政府的第一要义是政府必须依法行政，权力行使不能恣意、任性，不能乱作为、不作为。那么，怎么保障政府依法行政，保障其权力行使不恣意、任性，不乱作为和不作为呢？ 其最重要的途径有二：一是通过立法，特别行政组织立法和行政程序立法，严格规范政府行使权力和履行职责的行为，防止其违法、滥权和失职、渎职；二是通过监督制约机制和责任追究机制监督政府依法

10、行政，在发现政府有违法、滥权和失职、渎职行为时，及时采取措施，纠正其违反法治的行为，追究相应行政机关和工作人员的法律责任。 对于保障行政法治的第二个途径：建立和完善监督制约和追责机制，检察机关提起行政公益诉讼制度是其中重要的环节，具有不能为其他制度所取代的地位和作用。 在我国，保障行政法治的监督制约和追责机制主要有人大监督制度、行政层级监督制度、纪检监察制度、审计制度和舆论监督制度。但是，这些制度都各有一定缺陷，不能完全制约行政主体或行政机关和法律、法规授权组织的违法、滥权和失职、渎职行为。 人大和人大常委会的监督及时性和普遍性不够，因为人大和人大常委会一年仅开几次会。且会期短，立法和其他任务

11、很重，不可能拿出太多的时间和精力来对行政主体行使公权力的行为（作为和不作为）进行日常监督。 行政层级监督因为是内部监督，监督主体与监督对象处于上下级关系，监督力度有限，上级问责下级有时下不了手，有时下级责任与上级还有牵连，上级更只会睁一只眼闭一只眼。 纪检监察监督相对于人大监督虽然是经常的、不间断的，相对于行政层级监督虽然是较为超脱的，但其监督主要是针对公职人员而不是针对行政主体的，它不能作出对行政主体具有强制法律效力的决定：责令行政机关作出或不作出某种行为，责令行政机关赔偿公民、法人或其他组织因行政行为受到的损失，撤销行政机关违法，损害公共利益和行政相对人合法权益的决定、命令等。 审计监督主

12、要限于对行政机关财政资金收支的监督，且这种监督主要是事后的，很难及于事前和事中。 至于舆论监督，它只能发现问题、揭露问题，对被监督对象施加舆论压力，为有关国家机关展开监督和采取有法律效力的监督惩治措施提供某种线索和材料，舆论机构自己不能对被监督对象采取任何有法律效力的监督惩治措施。当然，对行政主体监督制约机制的所有这些环节虽然各有缺陷，但它们都是构成监督制约整体机制不可缺少的环节，其各自的功能作用对于保障行政法治运行，促进法治政府建设都是必要的。 北京大学法学院教授姜明安认为，相对于监督行政主体依法行政机制的上述环节，司法监督具有若干特有的优势，如监督的外部性、超脱性、经常性、不间断性和监督决

13、定的法律强制性等。另外，司法机关既可以作出为监督对象必须履行的有法律强制效力的判决、裁定，也可以向监督对象提出改进其制度、工作和处分其工作人员的不具法律强制性的司法建议。但是，司法监督的上述优势目前在我国尚未得到充分的发挥。 我国司法监督的范围目前非常有限，人民法院只能在公民、法人或其他组织自身权益受到行政主体违法行政行为侵犯而向其提起行政诉讼时才能启动司法监督机制，才能对被诉行政行为进行司法审查和作出为行政主体必须履行的有法律强制效力的判决、裁定。 我国现行司法监督和救济制度有两个缺陷，一是启动主体只限于私主体（公民、法人或其他组织） ，公主体（如国家检察机关）不能启动；二是启动条件只限于私

14、益（公民、法人或其他组织自身权益被行政主体行政行为侵犯） ，公益（国家利益、社会公共利益）被行政主体行政行为侵犯不能启动。 司法监督目前的这两项缺陷导致我国一些地方和部门行政法治出现严重困难甚至困境：许多违法行政不作为、乱作为得不到有效纠正、制止，从而致使国家利益、社会公共利益和广大人民群众（非某一或某几个个体）的利益遭受重大损失，如环境污染、自然资源和生态破坏、国有资产流失、食品安全、生产安全事故频发，等等。 因此，要保障行政法治正常运行，推进法治政府建设，必须尽快改进和完善司法监督，修补我国司法监督的上述两大缺陷。从而建立检察机关提起行政公益诉讼制度就越来越显现出必要性和迫切性，成为我们当下建设法治国家总工程中的一项时间性较为急迫的子工程。