国企改革顶层设计揭幕.doc

1、国企改革顶层设计揭幕从今年全国两会开始，经历了一系列猜测、回应和辟谣之后，这个被业内称为国企改革顶层设计 1+N 方案中的“1” ，终于“千呼万唤始出来” 。国务院国资委主任张毅介绍，国务院国资委会同国家发改委、财政部等有关部门通过深入调研和反复听取各方声音，历时近两年起草了指导意见 。 与上一轮改革“脱困”目标不同，这一轮改革将更多涉及体制机制问题，也将触及繁杂的既有利益藩篱，且指导意见明确提出“2020年在关键性领域取得阶段性成果，国企公司制改革基本完成，培育大批具有国际竞争力的骨干国企”的目标，任务艰巨，时间紧迫。 配套政策将陆续出台 近几个月以来，国家主席习近平多次对国企改革发声，指出

2、国企特别是中央管理企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱， “必须搞好” 。国务院总理李克强也多次强调国企改革的重要性和紧迫生。 “指导意见偏向于原则性、纲领性，后续配套文件会部署细节。”一位参与文件起草的人士称，国资委会同财政部、人社部等花费两年时间来制定多个配套文件，不少央企也参与了讨论，个别领域会一企一策， “不能让顶层设计流于口号” 。 9 月 24 日，国务院发布关于国有企业发展混合所有制经济的意见 ，一份重要的配套文件面世，改革进一步加速。据悉，最终定稿的配套文件数量可能超出此前外界预期，除薪酬改革、国企整合、防止国有资产流失等方面

3、外，还会在企业社会责任、党建工作、现代企业制度建立、电力领域改革、石油天然气体制改革、东北国企改革等细分领域上做出部署。 自 2013 年酝酿起，几经辗转数易其稿，配套政策究竟要解决哪些问题、未来将建立怎样的国资国企构架、部委间将建立怎样的协调机制、备受关注的央企大整合又有何动作、厂办社会等历史包袱怎么办、市场化薪酬和人才流失怎么解等一系列疑问，还有待回答。 可以预计，配套文件接下来将继续选择性公开，最早的一批应该集中在国企分类、员工持股等方面。基本政策已明确，关键就在落实，成败也在落实。 指导意见全面、详细地指出了整个改革的方向和关键点，分析人士认为，后续关键配套政策，需要对如下问题予以明确

4、回答：一是如何使国有企业真正成为独立的市场主体；二是如何以管资本为主加强国有资产监管；三是如何防止国有资产流失，遏制腐败。四是如何通过改革激发活力；五是如何处理好国企改革与社会公众的关系。 有参与文件起草的人士介绍，这次的顶层设计方案具体到超出想象，个别领域甚至会一企一策。 针对七大方面出台细则 此轮国企改革的高度、深度和敏感度空前，配套文件的起草也难度空前，涉及国资委、发改委、财政部、人社部、证监会等多个部委，以及诸多体量巨大的国企，牵涉政府简政放权和部门利益调整，也牵涉不同企业之间的矛盾，无异于重塑整个国家的国资监管和运营体系。 指导意见明确提到了国企改革中的分类推进、完善现代企业制度、完

5、善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件这七大方面。后续的配套政策，将会分别针对这七大方面中的主要问题，逐一出台相关细则。 去年下半年，中央全面深化改革领导小组也相继审议通过了中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案 关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见两份文件，加之今年 6 月获批的关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见两份文件以及 9 月 24 日面世的关于国有企业发展混合所有制经济的意见 ，“N”中已明确了至少

6、五份文件。 除此之外，针对国企现代企业制度的建立，接下来应该还准备陆续出台有关规范国有企业法人治理结构等文件，或将修改国有产权交易流转监管办法和实施细则。针对国资运营和国资委定位等问题，或将出台有关外派监事会、国有企业国有资本审计监督、国有资本投资.运营公司等文件。国资监管体制方面也有望出台配套政策。国企功能定位和分类、国企产业布局和结构调整、国企资源重组整合等，也需要专门规范或规划。 针对国有资产流失，除前述文件外，还或将出台有关国企经营投资责任追究制度的政策，健全违法违规经营责任的追究体系。针对厂办大集体之类遗留问题和国企社会责任等，也需要专门的配套政策，且很可能根据国企现状“一企一策”

7、。 在薪酬改革、员工持股、央企分类考核方面，预计也可能陆续出台配套政策。 除前述领域外，电力体制改革、石油天然气体制改革、盐业体制改革等分产业的已出台和待出台改革方案，也是国企改革大棋局中不可或缺的组成部分。国企功能定位和分类、国企产业布局和结构调整、国企资源重组整合等基础性文件，以及国有资本投资和运营公司改组组建方案等也将出台。 同样，一些分区域改革的文件也有望陆续面世，其中或包括针对东北地区国企改革的一些倾斜性政策支持，这从 8 月国务院印发的关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见的 11 个方面、130 多项支持政策中，就可见一斑。具体上，东北国企改革或在员工持股、实施股权激励等方面

8、收获“大礼包” 。 此外，国资委目前还会同多个部门，深入研究各个行业协会在行业调研、谋篇布局等方面如何发挥实质作用，改变“企业上报什么项目，发改委就审批什么项目”的“盲目”现状，减少资源重复建设和产能过剩。 多位参与文件起草的人士称，在两年多的起草过程中，配套政策数量由少积多，一些非原计划内的文件可能新增出台，而一些原计划中的文件也可能有所调整。 改革认识纠偏 从 2013 年至今，市场预期与国企改革方案的部分重点有所不同，甚至错位。其中，央企大整合的方向和路径、薪酬改革和员工持股改革、厂办大集体这三大难点，市场认识的偏差尤甚。 在央企大整合方面，有关部门正在制定整体路线图，规划出可能的行业布

9、局和企业规模，而具体执行上，或因企业重组过程中的不同难题，调整路线图上的时间表。目前， 指导意见已经明确传达出了“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业”的思路。 “关注大多投向了资本市场。这是必要的，但不是全部。 ”有国资专家指出，人们误以为央企资源整合就直指上市公司并购，或者就是简单的大合并，但事实上却并非如此。 以中国铁塔公司为例，由中国移动等三大电信运营商出人、出力的“三集合”公司，注册资本仅 100 亿元，成立短短一年间却为整个电信行业节约出超过 500 亿元的成本。 不是简单合并，而是拿出一部分共同的基础业务来合作，防止垄断。这种局部业务整合模式，接下来或将在交通等领域推

10、广。 9 月 2 日，继中远集团和中海集团进入整合程序后，招商局集团与中国外运长航集团之间，也启动了重组程序。两者最可能的整合点，是仓储和物流业务。 薪酬改革和员工持股问题也是一大难题。根据有关部门调查，继今年一季度实施国企主要负责人限薪以来，出现了前所未料的现象一一核心高管仍兢兢业业，但中层管理者却大面积流失。究其原因，在于一部分企业“对文件会错了意” ，限薪红线划到了中层甚至基层。 指导意见的亮点之一，就在于明示“探索实行混合所有制企业员工持股，通过实行员工持股建立激励约束长效机制” 。优先支持的，是人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业。 中国企业改革

11、与发展研究会副会长周放生评价，此举并非人人持股、平均持股，而是提出了人才资本的概念，这将影响到后续公司法的修改，影响企业注册资本登记方式的进一步改革，意义重大。但是， 指导意见没有明确提出“分红权”改革，是一大遗憾。原因在于“分红权”不涉及改制，也不涉及员工出资持股，更有利于调动骨干员工的积极性。 国企分类改革是亮点 据财政部统计，截至 2014 年底，中国各类国有企业共有 15.6 万户，其中央企约为 5.2 万户，地方国企约为 10.4 万户，国企数目居全球之首。为了让数目居全球之首的中国国企改革红利惠及 13 亿民众， 指导意见提到：提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020 年提高到3

12、0%，更多用于保障和改善民生。 指导意见对“国企分类” “员工持股”“薪酬改革” “股份制改革”等公众关心的重要命题都进行了论述。在业内专家看来，对国有企业进行分类是这次改革的一大亮点。 指导意见最终将国有企业划分为两大类：公益类国有企业和商业类国有企业，而商业类国有企业又可根据主营业务所属领域细分为商业竞争类和特定功能类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。多位国企内部人士均表示，此方案在预期之内。 指导意见中“按照谁出资谁分类的原则”表明中央对地方下一步改革赋予了更大自主权。 在 2013 年十八届三中全会提出“准确界定不同国有企业功能”以来，目前

13、地方各省份在出台各自国资改革意见的时候已经体现了分类改革这一思路。例如，上海、北京、湖北等省市都将国企分为竞争类企业、功能类和公共服务类三种；黑龙江把国企分为商业类、公益类，其中商业类企业细分为商业一类、商业二类。 可以预见的是，央企和地方国企的功能界定分类工作，将是未来一段时间各级国资委重点推动的工作。某央企内部人士称，关于中央企业功能界定分类问题，他们和国资委保持着密切沟通， “划入哪一类央企，直接关系着改革边界和所适用改革方案。 ” 混合所有制是破题关键 如果说分类更多关乎国企自身前途命运，那么混合所有制无疑牵动着国企改革大局。这既是十八届三中全会点出的国企改革破题关键，也是让众多国企人

14、士“闻之色变”的痛点话题。 而中央巡视组 2014 年至今在多个央企巡视中发现的“国有资产流失”“违规向民营企业让利”等敏感事件，似乎加重了公众对混合所有制改革的担忧，也让部分国企领导对于主动改革慎之又慎。某地方国企高管表示：“（混合所有制）改革好了不是我的成绩，改革出错了是要打板子的。 ”中国保利集团公司董事长徐念沙更是直呼：“不要摸不到石头就过河。 ” 资本市场显然对混合所有制抱有更大热情。东兴证券首席策略分析师王凭说：“混合所有制改革的前提是提高国有资产的证券化率。 ”中国移动原董事长、中国上市公司协会会长王建宙在大连 2015 年夏季达沃斯论坛上表示， “民企对混合所有制也非常感兴趣，

15、它希望参与混合所有制改革以后，应该有自己的发言权，而不仅仅是做一个普通的财务投资者。” 北京鼎臣医药管理咨询中心负责人史立臣认为，医药国企在研发能力、对现有资源的利用率、人员产值上都要弱于民企。从整体来看，医药国企的利润水平低于民企。而在恒丰美林投资看来，目前整个国有医药企业的经营效率面临两极分化的局面，其中一些国有医药企业因自身体制不灵活、员工激励不到位，从而造成企业所有者与经营管理者发展利益不一致，极大地影响了企业的经营效率。 中信建投证券则认为，医药国企长久以来历史负担过重、运营效率偏低、盈利能力不强的局面，有望通过新一轮国企改革迎来内生和外延的双重改善。 结合国内医药板块的实际情况，恒

16、丰美林投资分析，医药国企的改革将主要体现为三大方向混改：引入民营或外资战略投资者，改善企业管理，建立市场化的企业管理制度；整合与剥离：改善现有国有资产的布局，实现资源的优质整合；股权激励：推进高管和员工持股，绑定核心利益群体，激发企业潜力。 在此之前，国务院国资委确定六家央企进行的“四项改革”试点中，国药集团是唯一一家医药企业。国药集团旗下上市公司国药股份一位内部人士透露，作为国药集团改革第一试点的国药股份，已经将混改方案提交给相关部门。相关部门回应，这份方案将于 11 月份获批。 “这份方案的重点在于推出高管的激励方案，对于普通管理层及其子公司基本没有太大影响。 ”该人士说。 设置负面清单是

17、混改核心 国企所在的各个行业中，房地产行业市场化程度较高，房地产国企也在国企改革中属于走得最快的一批。招商局旗下地产资源的整合、绿地的混合所有制改革和借壳上市等，一系列动作背后，是房地产国企改革的实质推进。据统计，今年在 21 家涉房央企中，有超过十家央企目前已经开始进行内外部重组，这意味着一半涉房央企都在加快改革。这些央企重组方案完成后，中国房地产市场将产生新的格局，千亿元级别房企将增加，未来将出现“强者恒强”的局面。而本轮国企改革顶层意见的出台，无疑将加快房地产国企改革的步伐。 8 月 18 日，备受瞩目的绿地集团整体上市一事最终完成。在整个重组方案中，绿地创新引入了管理层持股，董事长张玉

18、良等 43 位绿地管理层人士组成的上海格林兰成为绿地集团的第一大股东，同时国资公司的持股权则退守 50%。一个有着标志性意义的“混合所有制”改革样本就此诞生。 中国企业研究院首席研究员李锦表示，不对民间投资主体单独设置附加条件，有利于打破“玻璃门” “弹簧门” “旋转门”等隐性壁垒。此前有些领域民资难以进入，主要是国家没有明文规定哪些领域可以向民资放开。设置负面清单是政府“放权”与行业“退出”的实质性动作，也是混改的核心。 在为混改营造良好环境部分， 指导意见提出进一步简政放权，最大限度取消涉及企业依法自主经营的行政许可审批事项，是为民间资本参与混改创造便利条件，减少一些条条框框，有利于提升改

19、革效率，使民间资本的参与更容易。具有垄断势力、财务绩效良好的国有企业，缺乏引入非公有资本的内在动力，在引入非公企业资本时，常常对于混合所有制企业的经营范围和区位布局制订“特别条款” ，加上人员身份转换和安置障碍，影响了非公有资本参与混改的积极性。破除行政垄断、消除非公经济发展的“玻璃门”刻不容缓。 李锦认为， “石油领域的改革，根据意见 ，将在石油天然气主干管网部分实行网运分开、主辅分离。也就是说，之前业内讨论的将三家石油公司的管网抽出来单独成立石油管网总公司或许将成为可能，这将为石油领域的重组和混改提供空间。 ” 中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧表示，包括能源、交通、医疗、教育、通信等，一直是民营资本进入意愿比较高的领域，明确列出非禁即入的“负面清单” ，降低了民营资本参与混合所有制企业改革的不确定性。 例如“在江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等领域，实行网运分开、主辅分离，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入” 。实际上形成了国企混改的两张“负面清单” ，方面明确地列出了上述需要国资独资或控股的几大领域，另一方面明确了即使在上面负面清单之内的一些业务也是允许非公有资本进入的。