行政道德的政治分析.doc

1、行政道德的政治分析摘 要 行政道德是在现实的行政实践中形成的权力主体与权力客体共同遵循的道德规范、原则和习惯。在权力理论发展中，行政权力的扩张性被认为是侵害公民权利与自由的因素之一，普遍的认为行政权力应该得到限定。行政道德是限定行政权力，实现法治精神的重要规范。本文以政治学的视角分析行政道德的必要性、范围与内容，同时对行政道德在施行依法行政中的作用进行了初步探讨。 关键词 行政道德 依法行政 政治分析 作者简介：丁亚仙，华东政法大学 2014 级法政治学专业博士研究生，研究方向：民主与法治。 中图分类号：D602 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-013-03 党的

2、十八届四中全会确立了全面推进依法治国的战略部署，提出了全面推进依法治国的总思路是要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治社会、法治政府三位一体建设。依法治国是全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度、提高党的执政能力与执政水平的必由之路。依法行政是依法治国的重要组成部分，推行依法行政就要做到法治观念先行、行政道德优先，要重视作为法治文化根基的道德精神力量。道德是精神领域的社会规范，是社会共同体在发展中逐渐形成的具有公共意志的价值体系。行政道德是国家公务人员在行使权力中的道德约束力量。它作为职业道德既具有一般内涵，又具有特殊内涵；既具有政治属性，又具有社会属性。行政道德

3、的基本原则侧面体现了权力体系正当性与合法性基础。探究行政道德的基本内涵，及其在规范权力行使与促进依法行政中的作用具有深远的意义。行政道德研究是对依法行政研究中偏重制度主义的一种平衡。当前探讨行政道德对依法行政的作用，需要回应三个基础性问题：第一，加强行政道德约束对促进依法行政是否必要。第二，行政道德的范围与内容是什么。第三，行政道德促进依法行政的逻辑是什么。本文以对行政道德的政治分析为逻辑起点，并试图通过解决上述三个问题而提出以行政道德引导法治文化、以行政道德促进依法行政的思路与角度。 一、 行政道德的必要性 行政是国家的组织活动。 马克思主义政治观认为国家权力是社会发展到一定阶段而分化出的对

4、国家的管理权力，行政权归属于国家权力，是它的一种分支职能。行政权力的主要目的是将统治阶级意志付诸实现，使统治者意志上升为具体化的国家意志。行政权力的属性与来源在不同的政治发展阶段中有不同理解。政治的概念出现之时，还没有独立的行政的概念，行政是作为政治的附属含义存在，用以表达政治权力中的权力执行。在当时，将行政权从国家权力中分离出来单独研究的情况还不存在。直到十九世纪出现了政治行政二分法，才区分了国家和政府的权力。所有政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。 国家行为被称为国家意志的表达即政治，政府行为被称为国家意志的执行即行政。随着政治学理论研究的成熟

5、，政治的内涵逐渐丰富，行政权力的功能与特性显现出来，从而被人们所关注。十八世纪的分权学说的代表人物孟德斯鸠正式的将国家权力根据职能划分为立法权、行政权、司法权，三种权力分别掌握在不同的独立机构中，互相联系、互相制约，形成三权分立的权力结构。这种分权制衡的目的是为了制约权力而将国家权力从内部进行了切割，明确了各种权力的职能范围。行政权是执行立法机关所制定法律的专门机构，政府享有公民让渡出的权利而代为管理国家，行政权力具有有限性。思想家对于有限政府也有相反的理解。洛克就认为由于法律不能适用一切的现实状况，因此政府掌握的行政权不应拘泥于法律的界限，也应该具有某种特权以应对日常活动。两种观点的冲突体现

6、了关于行政权力的界限问题的争议。在现代化进程中，行政行为呈现多样化的特征，行政职能更加复杂化，国家与政府的概念被明确区分开来。这种认识上的分离，使行政科学得到重视。为了研究行政管理的科学规律，行政学作为独立的学科产生出来。行政学开山鼻祖威尔逊给出了行政管理的经典定义：行政管理是政府工作中极为显著的部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作。 动态的行政过程成为行政学的主要研究对象。 围绕行政与行政学的发展，权力的扩张性需要得到限定的思想一直存在，而法律与道德被认为是能够限定权力扩张的两个因素。行政权力本身要在法律范围内行使的思想随着法治主义的流行越发受到关注，用法律制度约束行政权力

7、并约束权力行使的办法为大部分国家采用。但是法律、制度本身具有局限性，需要道德作为补充。与法律的强制性不同，道德以柔性的方法对行政权力的约束作用也很有效。行政道德的作用是法治无法替代的。一般的认为，行政道德是行政权力主体在运作和行使权力的过程中形成的道德意识、道德规范以及道德行为的总和。 行政道德往往表现了特定社会中的政治价值，维护着公权力与个人以及公权力内部的各种关系。与一般的道德规范一样，行政道德同样表现出阶级性、非制度性等特征，是一种产生于特定经济基础上的强制力较弱的社会规范。但是，行政道德也表现出独有的特征。首先，行政道德是现代国家所特有的规范。行政道德是随着国家公共管理的发展而形成的道

8、德约束力。在传统社会中，政府的权力涵盖立法、司法、行政甚至民生，没有单独的行政概念，行政道德思想只是在权力思想中有过表述。现代国家的特征就是以柔和的国家治理代替强硬的国家统治。人民主权思想导致了有限政府思想，政府不仅要科学治理社会，还要有限的治理社会。行政道德在这种社会背景下产生。其次，行政道德的标准比一般社会道德更高。公务人员作为社会自然人有趋利避害的本能，追求利益的倾向性自然存在。如果公务人员作为社会人，对利益维护的行为会被社会道德包容，但作为公共权力行使者，他们更多的被要求牺牲个人利益，维护集体利益。行政道德比社会道德更严苛可以使行政人员具有较高的自我要求。 二、行政道德的范围和内容 （

9、一）行政道德的范围 行政道德的范围是道德对行政行为的约束界限。根据对行政道德的不同理解，可以得出不同的行政道德范围。第一，作为职业操守的行政道德。将行政道德理解为职业操守的观点很普遍，往往认为行政道德等同于行政公务人员的职业操守。从最直接的目的上来讲，行政道德是督促公务人员承担职责义务的约束力量，可以被认为是一种政治性极强的职业道德。这种意义的行政道德一般是国家公职人员在实施行政行为的活动过程中所必须遵循的道德准则和规范，它强调的是对行政公务人员个人职业道德的约束，重点在于监督公务人员行使职权的情况以及对职责责任的承担。第二，作为权力限定的行政道德。政府权力不能侵犯个人权利而表现出权力有限性，

10、这是有限政府理论的主要观点。密尔在论述自由时描述了个人自由与政府自由之间的关系，政府权力不能损害个人权利，同时政府权力要受到道德限定而关注社会利益的公平分配。行政道德是限定权力运行、防止权力扩张的重要约束，是具有政治伦理性质的社会规范。这种意义上的行政道德，其作用对象是作为一个整体的政府权力，而不是单个的公务人员。使整体的政府权力在合法合理范围内施行，是行政道德的范围。第二种行政道德的范围相较于第一种来说更宽泛。政府权力作为一个整体，是由各组织机构分别承担与行使，由个体公务人员承担实施工作，因此行政道德对政府权力的制约，不仅有对个体公务人员的要求，也有对整体行政体制机制的影响。行政道德体系会表

11、现出更为复杂和多样的内容，既有具体的行为标准，也会有哲理性的道德向导。从形而上到形而下，行政道德对权力扩张的约束有一定的积极作用。 （二）行政道德的内容 道德本身具有历史继承性，中国传统道德思想是现代道德规范的根源。儒家思想要求权力行使者要“仁” ， “仁”是一种自我导向的精神修养，是一种忠恕之道，表现为对上忠诚、对下宽容的气度。权力行使者达到政治统治的途径是以自身的道德品质感染他人，从而使这种道德形成影响力。善禁者，先禁其身而后人。这种影响力不是通过权力地位产生的而是一种非权力性影响力。非权力性影响力是与合法权力相对的，它既没有正式的规定，也没有组织授予的形式，故为自然性影响力。这种影响力是

12、靠领导者自身的威信和以身作则的行为来影响他人的。 以权力者自身的道德品格作为判断其行政能力的价值观是中国古代行政道德思想的主要内容。这种思想延续至今仍然使官员的道德水平作为评判能力的重要标准，公共权力符合行政道德的要求便获得了合法性。习近平就曾指出：为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心。官员内在的自我道德约束被认为至关重要。与传统政治行政道德相比，现代社会的行政道德偏重于能，也就是才能、作为。行政权力行使者不能有效的发挥权力效用，不能改善民生、发展生产，那么权力的行使也就没有了意义。绩效考核制度也是以此为基础发展起来的。最大限度的发挥权力的作用，通过权力行使达到推动社会发展、完善公共管理

13、的目的是行政人员的职责。在行政过程中，政府及公务人员要积极的承担职责责任，要以为人民服务、对人民负责的态度进行行政管理，积极主动的杜绝违法及不作为等不当行使职权的情况，做到执法有保障、有权必有责、违法受追究、侵权须赔偿，建立权力责任相统一的责任政府。 三、行政道德促进依法行政的逻辑 道德与法律都是社会的上层建筑，是调控社会、维护秩序的工具。法律表现出的强制性在维护社会公平正义方面有极大的作用。而道德培养人的高尚情操与修养，是社会价值形成的基础。两者反映在行政领域的行政道德与行政法规是政府行为的两大规范力量。全面推进依法行政是依法治国的关键，行政道德是行政制度的关键，认识行政道德与依法行政的关系

14、，对我们理解行政行为有很大帮助。 （一）行政道德是依法行政的基础 道德是法律的基础表现在法律本身表达着某种道德观念，依法行政中的法在形成的过程中融入了相应的行政道德观。法中有德，什么样的社会价值产生什么样的法律。依法行政是行政机关的设立及行为都必须合法，因此合何种法律便导致了政府行为的性质。古典自由主义思想主张市场的完全自由性，市场自由代表了个人对财产权的拥有，政府干预市场是对个人权利的侵犯，因此在古典自由主义的影响下，法律规定的政府权力范围很小。而新自由主义思想承认了市场的缺陷，认为政府为了维护社会秩序与社会公平，必要时要积极的干预市场经济，因此在新自由主义的影响下，法律规定的政府权力范围扩

15、大。可以看出，行政法规背后隐含了当时社会的道德观与价值观。当代中国倡导依法治国、依法行政，这种法治思想是伴随着国家治理方式的转变与人民权利意识的增长而产生的，以此为基础的行政道德体现为管理性的政府定位、人民主权意识以及公务人员的服务性等，这些行政道德观念是依法行政产生及运行的精神基础。 （二）行政道德是依法行政的补充 法律是强制性程度较强的社会规范，法律一旦制定便不能轻易改变，表现出刚性的特征。刚性标准调整社会具有一定的局限性，道德的存在正是弥补了刚性法律的不足。法律规定外在的行为，道德引导内心的价值，行政法规规范政府的权力范围与政府行为，行政道德引导行政文化与行政价值。行政道德对依法行政的补

16、充作用首先表现在行政道德培养公务人员的职业道德。行政道德通过约束公务人员的内心价值使其塑造善恶观，对有所为与有所不为产生明晰的认识，同时使其养成良好的职业信仰与习惯。行政道德对公务人员的约束相较于行政法规来说是一种事前约束，需要长时间的社会实践与文化凝聚才可以达到，但是一旦在公务人员间形成行政职业道德，对规范其行为具有强效的作用。行政道德对依法行政的补充作用还表现在它推动行政生态的形成。制度的作用是否有效依赖于社会文化基础与制度之间的互动，行政法规与公共政策是否有效同样依赖于行政生态。行政道德在促进行政生态形成方面有巨大作用。行政道德产生于社会文化，同时也推动社会文化的发展。在实践中内含公平正

17、义与法治意识的行政道德可以加强行政生态中的法治精神，以此形成依法行政的文化基础。 （三）行政道德与依法行政统一于理性 行政道德与依法行政具有内在的统一性，两者统一于人的理性。道德规则是建立在良心、理性协同评价的基础上的，当人们形成对各种行为的一致性的评价意见时道德规则的形成就是必然的。 道德规则内在的包含人的理性选择，行政道德尤其表现如此。行政道德在本质上反映着国家和政府的价值取向，体现着社会利益与政治利益的分配，是经过理性选择的行政价值。而理性也是自然法的基础，亦是现代法治的基础。霍布斯曾说法律决不能违反理性，以及法律之所以成为法律，不在于其文字也就是不在于其每一部分结构如何，而在于其是否符

18、合于立法者的意向。尽管对于理性本身的争论一直存在，但不同观点中均表达了理性对现代社会形成的推动作用。理性反对任意性，现代的自由观念主张节制的自由，因此在追求理性中，行政道德与依法行达到政内在的统一。 （四）依法行政发展行政道德 道德本身是时代的产物，道德的具体内容随着社会的发展有所改变。公民文化的形成主要通过两个途径，一是启蒙，也就是教育与宣传，二是实践，也就是经历与经验。依法行政的推行使人民在实践中践行法治精神与法治政府，对培养公民的法治意识、形成社会的法治文化有巨大的作用。践行依法行政，使公民切身的感受法治，使权力行使者切实的遵循法治可以形成内含法治精神的行政道德。因此依法行政可以发展行政道德，使之具有更多的法治内涵。 注释： 马克思恩格斯全集（第 1 卷）.北京：人民出版社.1956.479. 美古德诺.政治与行政（中译本）.北京：华夏出版社.1987.12-13. 美威尔逊.行政学研究（中译文）.国外政治学.1987（6）. 赵永行.论行政权力运行与行政道德规范.理论与改革.1998（6）. 迟维东.传统政治道德对以德治国的意义.理论学习.2002（9）. 张恒山.法理要论.北京：北京大学出版社.2009.108.