《野生动物保护法》及实施条例存在的问题及建议.doc

1、1野生动物保护法及实施条例存在的问题及建议中国当前动物保护法律体系的特点是：有各类动物保护的特别法，但没有一部为统领指导各类动物保护特别法制定的动物保护基本法，缺乏对动物保护的目的、任务、保护对象、适用范围、基本原则、基本制度、行政管理体制以及法律责任等系统而明确的规定。这种立法方面的先天不足，必然导致诸如：没有基本法所应确定的动物分类标准，对基于不同目的捕获人工饲养或繁育的野生动物管理方面，出现多头管理和行政管理部门职责划分不清的现象。 一，野生动物保护立法存在的问题和不足 首先，从立法目的看，野生动物保护法目的过于单一和功利化 现行的野生动物保护法立法目的侧重保护、发展和合理利用野生动物资

2、源，生态平衡对其只是一个无足轻重的口号而已。生态平衡作为人类生存与发展的基本要求和社会要素，理应更多地体现于野生动物保护法中，并成为立法的原则与目的。但纵观全文，涉及野生动物本身保护的寥寥条款，又被笼统的各种特殊利用情况给例外掉了。这部法律的主要内容实际上成了野生动物保护利用法，而不是野生动物保护法。 其次，保护的野生动物范围涵摄不周 我国野生动物保护法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济价值、科学研究价值的陆生野生动物。也就是说本法只保护濒危、珍贵以及对人类有价值的野生2动物。可见，这是一部濒危、珍贵和有用野生动物保护法 。对普通野生动物的保护，该法强

3、调的是行政许可和收费，对那些大量的尚未发现有利用价值或不起眼的小动物，该法根本未予保护，同时该法忽视了被人类定义为所谓的“有害动物”的保护，它们对维护生态平衡也是起到很重要的作用的。从动物的食物链来看，普通动物、珍稀动物都是食物链中的重要一环。人为的挑选性的保护其中的一些，而不保护另一些，只会毁掉动物世界的食物链，同样也会危及重点保护的野生动物并影响整个生态系统的正常运转。这种人为地把野生动物界定为珍贵、濒危、有益和有用的类别，是有悖于以科学的态度对待野生动物的，缺乏对动物多样性保护的关照，也是对本法“维护生态平衡”的立法宗旨的违背。同时，我国目前的野生动物法律制度，将受保护的野生动物简单地划

4、分为水生与陆生两大类，这种划分方法有利于农业与林业部门的分别管辖，但也致使诸如两栖类野生动物和一些昆虫类野生动物的保护管辖权归属成为一个有争议的问题。 第三，野生动物生境的保护力度不足 我国的野生动物保护面临的最大的问题是野生动物栖息地的丧失和人为开发活动的干扰。大规模改造森林造成树种单一，在一定程度上丧失了森林完整意义上的生态功能，不适于动物生存，也是对野生动物栖息地的一种破坏，还有就是对湖泊、湿地的破坏，这些因素都导致了我国野生动物渐渐的绝迹。而我国目前的法律中，对动物栖息地的生态恢复和保护强调不够。 3第四，野生动物致人损害的救济的规定缺乏操作性 在对野生动物予以保护之时，也出现了人类同

5、野生动物的生存矛盾，野生动物侵害当地居民人身财产利益时，需要法律规定权利救济条款。但大多数规范缺乏可操作性。 第五、对主管部门的规定过于笼统，执法主体分散，容易出现权责不明、互相推诿的现象 第六、对伤害、虐待、消费野生动物的行为存在监管缺失 目前我国民间存在的“活熊取胆” 、 “活体剥皮” 、 “吃猴头”等行为，法律并未有制裁性甚至是禁止性规范。比如 2002 年清华大学学生硫酸泼熊事件，因没有动物园动物保护的法律依据，法院最终判决刘海洋犯故意毁坏财物罪，免于刑事处罚。 第七、野生动物驯养繁殖管理制度设计存在严重缺陷 1、涉及种源管理的规范不到位。需要驯养繁殖野生动物的单位，只需交“资源管理费

6、”就可以从野外捕捉野生动物做种源。法律对此过程中执法机关监管的规定不明确，并且如果由于驯养繁殖人的原因导致野生动物种源死亡，如何承担责任也缺乏相应规定。由此导致了了一些驯养繁殖场、动物园不重视管理，使得野生动物因受虐待、伤害致死。 2、因对野生动物驯养、繁殖场所的监管存在漏洞，致使一些野生动物驯养繁殖组织成为了野生动物“洗货”的中转站和野生动物资源违法犯罪的庇护所。 3、许可证多头审批制度导致监管弱化。我国重点保护的野生动物驯养繁殖需要向林业部门办理许可证，如果是动物园进行重点野生动物驯4养繁殖的，林业部门可委托建设部门颁发许可证，导致一张许可证，多家可以核准。至于出生幼兽的登记管理，驯养繁殖

7、成功后扩大种群数量的管理却因多家行政机关推卸责任导致无人监管，这就使获得驯养繁殖许可证后的单位和个人对野生动物的行为得不到应有的监督和管理。 最后， 陆生野生动物保护实施条例在具体化国家重点野生动物猎捕特许和开发利用的发动条件时，存在泛化倾向， 例如：条例第 11 条规定： 有下列情形之一，需要猎捕国家重点保护野生动物的，必须申请特许猎捕证： （一）为进行野生动物科学考察、资源调查，必须猎捕的； （二）为驯养繁殖国家重点保护野生动物，必须从野外获取种源的；（三）为承担省级以上科学研究项目或者国家医药生产任务，必须从野外获取国家重点保护野生动物的； （四）为宣传、普及野生动物知识或者教学、展览的

8、需要，必须从野外获取国家重点保护野生动物的； （五）因国事活动的需要，必须从野外获取国家重点保护野生动物的； （六）为调控国家重点保护野生动物种群数量和结构，经科学论证必须猎捕的； （七）因其他特殊情况，必须捕捉、猎捕国家重点保护野生动物的。我认为其中的（四） 、 （五）两项反映了条例制定之时（上世纪 80 年5代末）的特殊社会或国家需求，可能具有历史正当性，但若以当下通行的动物福利理念来审视的话，恐怕已不具有多少法理上的正当性了。 而且各项表述中的“必须”二字含义模糊，在适用时将不可避免的授予行政机关过大的自由裁量权。 （七）兜底性表述同样存在上述问题。 二、 野生动物保护法及实施条例修改建

9、议 1、重构立法目的 宜将野生动物保护立法目的确定为：为保护野生动物、拯救珍贵、濒危野生动物，促进生态平衡；保障野生动物福利、保护、发展和合理利用野生动物资源，实现人与动物的和谐相处。 2、拓宽法律所保护的野生动物保护范围 建议修改为： 本法保护不危害生态系统和人们正常生产、生活的哺乳类、鸟类、爬行类、两栖类和昆虫类等野生动物。 3、完善野生动物生境保护制度 （1）扩大野生动物栖息地法律保护的范围 （2）对可能发生的生境破坏行为进行预防性控制 （3）构建维护自然保护区与周边居民利益衡平的法律机制 4、立法明确野生动物致害补偿经费来源和补偿标准 建议将中央政府纳入补偿义务主体，建立以中央财政补偿

10、为主、地方财政补偿为辅的损害补偿机制。 建议考虑设立野生动物损害补偿的基金，基金的来源主要是：一方面，中央政府的专项拨款；另一方面，征收野生动物补偿费。还可考虑国内外各团体组织及个人的捐款。 建议明6确具体的补偿标准。 5、强化法律责任 明确的法律责任是做好野生动物保护工作的重要路径，当前，我国具体法律制度中尚有需要健全和协调之处。 （1）修改并完善野生动物保护法有关刑事责任的条款，与现行刑法相衔接 野生动物保护法一些条款的罪名依据与现行刑法事法律制度不一致。如该法第 31 条规定，非法捕杀国家重点保护野生动物的，依照“关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定”追究刑事责任。

11、而该补充规定已被 1997 年刑法废除。 （2）加大对违法猎捕和贩卖、故意伤害野生动物等行为的处罚力度 （3）建立禁食某些野生动物的制度（从保护野生动物和保障食品安全角度） 6、加强对野生动物商业性驯养繁殖和经营利用的管理 7、完善我国的野生动物保护管理体制 最后，对陆生野生动物保护实施条例泛化倾向的修改建议 1、删去条例第十一条第 4、5、7 三项，缩小捕猎国家重点保护 野生动物特许范围，只能用于第 1、2、3、6 项情形。 2、在以驯养繁殖为目的的野生动物捕猎特许制度中融入相关动物福利的规范内容： （1）应将捕猎动物的相关福利内容列为申请捕猎许可的必备要件之一； （2）型塑违反捕猎动物的相

12、关福利要求情形下的捕猎许可撤销制度及从业禁止等较为严格的处罚措施。 3、明确猎捕特许审批所应当考量的相7关基准或者客观要件，以此将行政机关的审批裁量权限制在合理的范围之内。 4、严格限制、甚至废除利用野生动物资源的商业项目。 据中国动物保护法制建设白皮书统计数字：我国涉及有关野生动物保护与管理的法律、法规和规章已超过 350 余部。初步形成了包括国际条约、宪法、刑法、野生动物保护法及地方法规等在内的保护野生动物的法律体系。 综 述 我们能够感知到中国并不缺乏野生动物保护方面的立法；欠缺的是更大范围的野生动物保护法律意识的普及和制度的执行力；欠缺的是将现有的野生动物保护法律规章结合国情、结合时代系统整合完善；修订法律比我们重新立法更容易推动，严格执法比立法更具有实际意义！（ 孙江：西北政法大学动物保护法研究中心主任、法学研究所教授、经济法学院硕士研究生导师 廖静文：西北政法大学经济法学院环境资源与保护法学硕士研究生）