财税改革四问.doc

1、1财税改革四问党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化” 。我的理解，就是要建设中国特色社会主义现代国家，为此就需要通过财税体制改革，建立与之相匹配的现代财政体系。 一、为什么要进行财税改革？所谓“现代国家” ，基本框架就是处理好三大基本关系，且均与政府有关。 首先，要解决好政府市场企业的关系，改革的方向应当是向市场放权。现代国家应当遵循的基本原则是，凡是企业自己能够决定的，就尽量让企业自己去决定；凡是市场能够调节的，就尽量让市场去调节；只有企业决定不了、市场调节不好的时候，才由政府出面，以弥补市场失灵。 其次，要解决好

2、政府社会国民的关系，改革的方向应当是向社会让权。现代国家应当遵循的基本原则是，凡是国民自己能够做的，就尽量让国民自己去做；凡是社会能够协调的，就尽量让社会去协调；只有国民自己做不了、社会协调不好的，才由政府出面，比如说向老弱病残提供社会保障。 最后，要解决好中央政府部门地方政府的关系，改革的方向应当是向地方分权。现代国家应当遵循的基本原则是，凡是基层政府能够2做的，就尽量让基层政府去做；只有基层政府做不了、做不好的事情，才由上级政府或中央政府去做，比如说大型自然灾害的抗灾救灾等。 没有现代财政就没有现代国家。所以，十八届三中全会还指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱” ，并提出要建立“现代财

3、政制度” 。所谓“现代财政制度” ，就是要在上述三个基本方面实现现代化，财税体制改革要为构建现代国家基本框架、理顺三大基本关系服务。 因此，税收制度改革的主要任务应当是维护统一市场，促进公平竞争；调节收入分配，弥补市场失灵。预算制度改革的主要任务应当是实现公开透明，加强民主监督，强化预算约束，规范政府行为。事权财权改革的主要任务应当是提高匹配程度，上收应收事权，下放应放财权，改善央地关系。 二、财税改革基本方向是什么？ 金融改革方向是推进市场化，这一点早已成为共识。但在财税改革方面，在中央与地方关系问题上，究竟是往集权化方向走，还是往分权方向改？目前尚存争议。 与一些官员学者的观点不同，我个人

4、认为，财税改革的基本方向应当是走分权化的道路，主要理由如下： 首先，从国际经验来看，无论是就国土面积而言，还是就人口规模而言，但凡世界大国，大都实行联邦制。即使是个别没有实行联邦制的大国，也都先后实行了地方自治。 其次，从市场经济来看，与计划经济所要求的中央高度集权不同的是，市场经济的本质是分散决策，因此，与市场经济相匹配的应当是地方适度分权，而不是中央过度集权。 3再次，从民主政治来看，地方自治是“民主的学校” 。实行民主化不能一蹴而就，必须循序渐进。要确保在推进民主化过程中不出大的乱子，就必须走地方自治的道路。 最后，从技术发展来看，伴随着互联网的普及而发展起来的分布式决策将是未来决策方式

5、变革的基本方向。它将有助于地方分权，而不是鼓励中央集权。 从现实问题来看，在过度集权的单一制体制下，地方政府存在着很强的道德风险，缺乏自下而上的自我约束机制，从而导致地方政府债务的快速膨胀，迟早会拖累中央财政，由中央政府承担无限责任。 中国作为一个国土辽阔、人口众多的大国，伴随着市场化、民主化的不断推进，在互联网技术的推动下和地方债风险的倒逼下，走分权化道路，实现地方自治，实乃唯一出路。 当然，我们主张地方分权，并不是完全否认必要的中央政府权力。在分权化改革的同时，该集中的必须集中。清朝末年教训之一就是错误地下放了兵权这一中央政府当然的垄断权力，结果导致清政府的灭亡和之后的军阀混战。 与之相反

6、，20 世纪 90 年代朱基任总理期间政府所推行的一系列改革措施中，其中最为重要的历史性功绩主要有三：一是改革中央银行制度，排除地方政府对货币政策的干预；二是实行分税制改革，把中央的权力嵌入到地方财政体制之内；三是成立政策性银行，通过政策性金融来调控地方经济。正因为在市场化的改革进程中加强和巩固了中央政府的必要控制力，所以中国才没有像前苏联那样土崩瓦解。 4总之，该集中的权力必须集中到中央，但是集中的目的不是为了重新回到计划经济或封建主义时代，而是为了在维护国家统一的前提下更好地进行地方分权，以适应市场化、民主化、法治化以及互联网时代的客观需要。 三、财税改革的突破口在哪里？ 此次中共中央政治

7、局审议通过深化财税体制改革方案 ，试图把财税改革作为总体改革的重要突破口，称之为“牵一发动全身的硬仗” ，这是非常正确的。但问题是，财税改革的突破口又在哪里？ 我认为选择突破口的标准应当是，如果不进行此项改革，就有可能在这一领域里爆发危机，就会是危机导向；如果主动推进此项改革，就能够引导相关利益主体自觉地往改革所期待的方向前进，也就是所谓的利益导向。改革开放初期，我们是把有关按劳分配的讨论作为从计划经济走向“商品经济” （以及后来的市场经济）的理论突破口，从而在理论上和实践上都取得了巨大成功，道理就在其中。 如今，在财税领域，地方债制度改革似乎应成为财税改革的重要突破口。 首先，从历史演变来讲

8、，改革开放初期，财税改革的基本方向是放权让利，其结果，地方财政尤其是沿海地区的财政状况日益向好，而中央财政则日益捉襟见肘，甚至到了中央财政不得不向地方财政借钱过日子的地步。于是，1994 年的分税制改革，其主要任务是提高两个比重，尤其是中央财政所占比重。此后，随着财权层层上收、事权层层下放，中央财政的日子越来越好过，而地方财政则越来越困难，乃至地方政府债务规模快速膨胀，如再不采取根本性措施扭转这一局面，则必将导致5地方债风险失控。因此，此轮财税改革的一个重要焦点就是地方债问题。其次，从体制改革角度讲，如果不进行地方债制度改革，仍然禁止地方政府自主发债，所谓“金融创新”就会层出不穷，信用链条就会

9、越来越长，融资成本就会继续上升，地方政府债务更隐形化，财政金融风险交叉传染，系统性风险不断积累，最终就会导致财政金融危机的爆发。但如果进行地方债制度改革，允许地方政府到资本市场上公开自主发行债券，就会出现利益导向：财务报表越规范、信息披露越透明的地方政府，在资本市场上能够融到的资金就越多，从而形成正向激励，引导地方政府主动地往建设现代财政的方向去努力。 最后，从经济发展的角度讲，如今，投资增长速度放缓，经济下行压力增大，的确有必要适当增加政府投资，上一些“合理、有效”的基础设施建设项目。但问题是，如何判断哪里的项目合理？哪些项目有效？由谁说了算是政府说了算，还是市场说了算？如果依然是政府说了算

10、，那么就会重蹈“4 万亿”的覆辙，留下新的“后遗症” 。如果是让市场说了算，就必须进行地方债制度改革，允许地方政府自主发债，让资本市场说了算，让投资者去判断哪里的项目合理，哪些项目有效。若如此，即使当前的判断出现失误，将来也会由投资者来承担部分责任，从而达到分散风险的目的。 因此无论从哪个角度来看，地方政府债务以及地方债制度改革都应当成为财税改革的聚焦点和突破口。只有紧紧盯住地方债这个焦点，在地方债制度改革方面能够有所突破，其他与之相配套的各项财税改革措施才能相继跟上，同时也就顺理成章，还可以顺势而为。 四、财税改革6的整体方案是什么？ 地方债制度改革仅仅是个突破口，而不是财税改革的全部内容。

11、当前的财税体制改革必须一方面紧紧盯着化解地方政府债务风险这个眼前的突破口，另一方面时刻想着建设现代国家这一长期任务，逐步推进现代财政制度建设。 财税改革的整体方案有大有小，可以根据领导的决心和改革的力度进行选择。我个人曾经提出过一个“小四位一体”的财税改革方案和一个“大四位一体”的财税改革方案。 所谓“小四位一体”方案就是，除了允许地方发债，规范地方政府融资机制以外，还要推进以下三项改革：一是要推进税制改革，增强地方政府自主税源。二是要调整转移支付，增强地方政府自主决策权。三是要规范地方平台，发挥政策性银行补充作用。 所谓“大四位一体”方案就是，按理说，要想彻底理顺央地关系，就应当先分事权，再

12、分财权。但是，如何来划分事权呢是按照我国现行的五级政府来划分，还是按照国际上通行的三级政府去划分？如果按照现行的五级政府来划分，结果一定是要么分不清楚；要么就是今天划分之后，将来变成三级政府时还得再来一遍。与其如此，还不如此次痛下决心，加快压缩政府层级，把五级政府变成三级政府。压缩的办法可以有两个：一个是省直管县，一个是把乡镇政府变成县级政府的派驻机构。 如果压缩了政府层级，又会出现一个新的问题，即省级政府的权限过于集中，管理幅度过宽，管理难度过大。于是就必须调整行政区7划要么划小面积过大的省级行政区，要么在人口规模密集的地方增设直辖市。 因此，彻底的“大四位一体”财税改革步骤应当是，首先压缩政府层级，其次调整行政区划，然后进行事权划分，最后配置财权财力。只有这样，才能真正理顺中央与地方关系。