浅析行政案件立案登记制度.doc

1、浅析行政案件立案登记制度摘 要 2014 年 11 月 1 日通过的新行政诉讼法 ，给我们现行行政诉讼制度完善带来了契机。为破除广为诟病的“立案难、审理难、执行难” ，民告官的“三难”问题，新行政诉讼法在立案方面做了创新，改立案审查制度为立案登记制度，契合新行政诉讼法 “保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的，做到有案必立，有诉必理，畅通了司法解决行政争议的渠道，树立了司法权威，对社会主义法治建设意义深远。这项原则仅仅是一个开始，在司法实务中，还需要进一步探索完善，本文就理论与实务问题做简要分析。 关键词 立案登记 诉权 行政诉讼法 作者简介：申媛媛，上海政法学院 2014 级宪法行政

2、法研究生。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-032-02 一、立案登记制的概述 （一）立案登记的现状 在之前行政诉讼法的实践中，当事人会面临这样一些问题，有些法院要么干脆不收民告官起诉状，要么收了起诉状后，对是否立案不置可否，一句“回去等通知” ，从此石沉大海。新法明确实行立案登记制，案件只要符合形式要件的，都必须立案。将当事人所有的诉求均纳入司法领域，给予充分的程序保障，对于不符合法律规定实质要件的起诉、自诉和申请，法院可以不作为“可审案”予以程序审理，但不能不予以司法回应。 立案作为诉讼的起始程序，在程序上是十分重要的，直接关系到当事人诉

3、权的有效行使，进而影响到实体利益的实现。新法中关于立案登记制度的规定在第五十一条，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。 起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。 对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人

4、可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 2015 年 4 月 15 日，最高人民法院发布了关于人民法院登记立案若干问题的规定其中将有关问题进一步明确。 从上述法条中可以看出，立案登记并不是全部接受所有起诉案件，这些案件只要是符合起诉条件的，即：有直接利害关系、有明确的被告、有具体的请求和事实理由、属于法院受案范围和管辖权，都应当登记立案。一些无法达到法定立案条件的案件即使推行了立案登记制度同样不能立案。但是法院会对起诉人出具书面不予立案的裁定书，使当事人更加信服，并且清晰明确的显示出不予立案的原因，对于这一结果不服的可以向上一级

5、人民法院上诉，从根本上解决了法院既不立案，又不说明理由，有案立不了的状况。与传统制度不同的是，法律更向行政相对人的倾斜，在不能判断是否应当立案时， “推定”应当立案而进行进一步审查。 （二） 立案登记与登记立案的区别 党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定中提出“变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权” 。对“立案登记”制进行了阐释。 在新行政诉讼法中的表述则改为“登记立案”制度，这一表述上的改变是否改变了其本意呢？笔者认为， “立案登记”为这一制度的称谓，而在司法实践中， “登记”在先， “立案”在后，

6、“登记立案”是对工作方式的具体规定，其更能体现行政诉讼的程序性特点，与“立案登记”是具有一致性的。 （三）立案登记与立案审查 立案登记制度与传统的立案审查制度有着本质的不同，它是一种制度的根本转变，立案登记制与立案审查制在程序形式上最明显的区别就在于当事人提交诉状之后，能否直接立案。先行登记立案，然后解决疑问与难题，应当是立案登记制下法院处理立案过程中实质问题的一个基本立场。 立案审查制中，整个立案审查均处于立案之前，属于典型的案外程序，缺乏公开性、规范性及当事人的参与性。一方面，程序利益属于补救原实体利益的利益，程序利益是实体利益补救性延伸的产物，立案审查涉及当事人的实体利益，当事人却不能参

7、与立案审查程序，这与程序保障的理念相悖；另一方面，案外的立案审查使审查程序处于是否为诉讼程序的逻辑难题之中，严重影响了程序的发展与完善。 尽管立案审查制度存在诸多弊端，但是立案登记制度也不可能解决所有问题。有学者坚持立案审查制度，其主要认为很多案件过于复杂，甚至涉及制度层面的问题，会给法院的审查带来很大的压力，即使立案之后也难以得到解决。由于我国法院所处的特殊地位，其不能完全摆脱行政机关的束缚而独立办案，反而遭到广泛的诟病，司法的公信力遭到严重的挑战。 有学者认为，立案登记制和立案审查制均有各自的理论出发点。立案登记制强调的是诉权的保障，强调司法的最终解决，通过程序限制法院的司法行为，贯穿现代

8、司法的理念， 比如程序保障、司法最终解决及司法为民等。而立案审查制度强调的是司法本位主义，为行政性目的而服务， 比如， 避免司法资源的浪费、避免给法院脸上“抹黑” 、立了难以解决的案件会影响法院的政绩、效率统计及法官利益等。 （四） 立案登记制的价值 1. 保障诉权。诉权是公民有通过司法途径获得救济的权利。国家对公民诉权的保障充分反映了一国法治的人权保障情况和法治的进步。而“确认和保障权利是法治的真谛，尊重和保障人权是国家治理的精髓所在，也是国家现代性的根本体现，将法治精神融入国家治理，就是要确立和强化人权和公民权利神圣的观念和信念，确保在各种考量中，人权和公民权利具有优先性，这是使人活得自由

9、且有尊严的内在要求” 。当事人诉权的行使就是要求案件能够及时系属于特定的法院，并且法院能够在充分保障当事人程序权利和实体权利的基础上作出公正合理的裁判。立案登记制打开了立案的“闸门” ，将当事人“请进门” ，以保障公民诉权为立足点，是贯彻人权、公民权利优先的具体实践，是推动法治建设的必然举措。 2. 维护司法公信力。司法是人们维护自身权利的最后一道防线，鉴于行政诉讼的特殊性，相较于行政机关，人们处于相对弱势的地位，司法机关居中裁判。司法机关的首要任务是解决纠纷，公正裁判。近年来，由于司法途径的门槛高的问题，很多纠纷难以通过司法途径解决，进而造成信访案件数量大幅度上升，更有甚者采取极端的行为引起

10、社会关注，对社会的安定造成了极大的隐患，同时群众对司法的信任度相对较低。实行立案登记制能缓解立案难的问题，有助于树立群众对司法机关的信任感，提高司法的权威。 二、立案登记面临的问题 对于立案登记问题，法律只是笼统的进行一些规定，司法实践中还面临一些需要明确的问题。登记是否就等于立案呢？如果是这样的话，难免会产生更多的现实问题，案件数量的加大不仅使人手不够造成案件处理不及时，同时带来程序性审查中裁定不予受理的案件增多，不仅不能解决行政争议，更能激化矛盾，使信访压力增大。笔者认为，登记应当是立案审查中的一步，是将原来的简单审查进一步细化，敞开立案的通道，先收下来再进一步确定。 但是紧接着又面临另一

11、个问题，立案中的审查是形式审查还是实质审查呢？如果是进行实质审查，和行政庭的审查权将如何划分呢？这些问题都需要在今后的立法工作中加以明确。实际上，无论是立案审查制度还是立案登记制度，两者在立案前都要进行形式审查和实质审查。但立案审查对实体方面审查较多，比如对证据方面的审查就比较严格，实行立案登记制后，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行审查。从立案登记制度的设计初衷上来看，其主要目的在于保障当事人的诉权，并不是要扩大受案范围，当然在此次修改中，受案范围也有所扩大，但这并不是立案登记制所要解决的问题，笔者认为，登记立案实则是“宽进严出”的方法，预防“应立而未立”的情况的发生，所以

12、是在立案阶段更宽松，更注重维护行政相对人的合法权益，所以形式审查依然是重点。但是案件进入审判庭后，法官要对案件进行进一步实质审查，需要进行大量的前期工作，但是这无疑从另一个方面加重了法官的负担。 对于应立而未立的案件，法律同样设定了全面的救济途径，对于不予立案的裁定，可以上诉，符合条件的，上一级法院应当立案。 在行政案件中，政府信息公开类的案件占较大的比例，实务中存在申请人超过必要合理限度，滥用政府信息权，提出和自己生产生活无关的信息公开申请，又以相类似的诉讼请求，明知无正当理由，反复提起诉讼，导致司法资源的浪费。尤其是实行立案登记制后，这种滥诉的情况只会愈发严峻。立案登记制度降低了诉讼的门槛

13、，很多当事人会将维权的希望寄托在法院身上，将各种纠纷均诉诸法院，滥诉的可能性大大增加。 新法的立案登记制度是要全力打开民告官立案之门，但不免面临保障诉权与避免滥诉问题之间的博弈。据统计，自新法 5 月 1 日实施之日起，至 5 月 15 日，上海第三中级人民法院行政庭一审立案 299 件，较之2014 年同期立案 94 件上升 218%，较之 2013 年同期立案 72 件上升315%，从上述的数据可以清晰的看出，随着新法的实施，立案数量有了明显的上升。案件数量上升是一个两面性的问题，一方面是法治观念的深入人心，一方面可能存在滥诉的问题。而立案登记制度的施行恰恰不能很好的解决滥诉问题，立案登记

14、制度确立之前，法院可以对滥诉案件不予立案，但是新法则规定符合法律规定的案件必须进行立案，反而使滥诉问题加剧。有学者认为应当建立滥诉的制裁机制，如对滥诉人将面临诉讼费用的负担等，笔者认为立案登记制度的健全不是一蹴而就的，需要相应的制度保障，立案登记制度尚在探索阶段，需要在现实的探索基础上进一步完善相应的配套措施，简单的敞开可能产生法院难以应对的局面，不仅难以解决行政矛盾，更不利于树立司法公信力，信访不信法的问题将进一步加剧。 登记立案后还面临实质审查的问题，实质审查直接影响法院是否应该向当事人开启司法救济渠道，以使当事人获得通过裁判保护实体权益。当事人资格、纠纷的可诉性等实质要件都涉及不同价值甄

15、别和利益衡量，这就决定了实质要件审查的复杂性。而且实质要件的客观存在具有一定的内隐性，仅根据诉讼文书进行封闭性审查难以保证判断的客观性和准确性。因此，在案后审查阶段应该建立立案听证制度，公开听取当事人的意见，由当事人围绕权利等要件提出各种事实和证据，对不利于自己的主张进行反驳或者抗辩，使双方当事人能够充分、有效地参与立案程序。实行立案听证制度，由当事人就不同意见进行辩论，能够使相关事实更加明朗，法官根据诉讼文书及当事人之间的辩论判断实体要件，确保裁决的正确性。 总的来说，立案登记制度的确立无疑是我国行政诉讼上的一次重要进展，对于保障当事人诉权，解决行政纠纷具有重要价值，但现阶段的实施中有一些问题需要进一步明确，只有相对完备的制度保障，才能充分发挥立案登记制度的活力。 注释： 袁宜芝.论立案制度的司法实践与变革.河南省政法管理干部学院学报.2011（2）. 许尚豪、瞿叶娟.立案登记制的本质及其建构.理论探索.2015（2）.