浅议行政首长出庭制度.doc

1、浅议行政首长出庭制度摘 要 行政首长作为一个地区行政机关的主要负责人，不仅是地区权力的最高执行者，更是人民心中的地区代表。然而在以往的行政诉讼中，几乎看不到行政首长作为被告出现在法庭上，因此也便产生了一种说法：民告官而不见官。据资料显示，过去几年我国行政诉讼中行政首长作为法定代理人出庭应诉的比率不足千分之二，这不仅会导致人民对行政机关失去信心，产生质疑与抵触，损害司法的公正与正义性，也会导致行政首长无法全程参与案件，无法落实案件的处理工作。因此，促进行政首长出庭制度的完善就变得尤为重要。 关键词 行政首长 出庭应诉 行政诉讼 作者简介：林佳豪，浙江工商大学法学院宪法与行政法专业 2013 级研

2、究生。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-029-03 1989 年， 中华人民共和国行政诉讼法制定出台，于 1990 年 10月 1 日起正式施行。多年来，行政诉讼立案难、审理难、执行难等问题一直困扰着我国司法界。2014 年 11 月 1 日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过修改行政诉讼法的决定，并于 12 月 23 日首次提请十二届全国人大常委第六次会议审议，历经三次审议通过。新修订的行政诉讼法于 2015 年 5 月 1 日起正式实施。此为行政诉讼法实施 24 年来首次修订，其中修正案第三条规定：被诉行政机关负责人应当出庭应

3、诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。此条规定首次明确将行政首长列为行政诉讼之被告，对行政首长出庭制度有着深远的影响。 一、行政首长出庭制度的现状分析 行政首长出庭制度并不是一个新兴产物，早在行政诉讼法颁布之后，就有地区曾经推行过首长出庭制，只是在法治高速发展的今天，对于公平公正以及合理行政的考量更加迫切的当前，行政首长出庭制度再一次被推上了风口浪尖。原行政诉讼法第 29 条规定：当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。此条规定赋予行政首长委托代理人出庭应诉的权利，行政首长可选择亲自出庭，也可委托代理人代理出庭。行政首长出庭并不意味着行政首长代表某个行政机关，因为那样会使公

4、民认为行政机关中首长主导一切，实行 “官位至上” 、 “首长独治” 。而实际上，首长出庭是为了让行政首长带领整个行政机关积极应诉，表现出对案件的足够重视，让行政首长参与到案件的全过程之中，和原告在法庭上得到公平公正的对待。如果政机关对案件不闻不问，只是象征性地让首长出庭应诉，反而会使社会认为这是一种做秀行为。因此，不但要推行首长出庭制度，更要带动背后行政机关的一系列应诉行为，这才是首长出庭制的关键所在。 （一）首长出庭应诉率普遍偏低 原行政诉讼法第 48 条规定：被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席审判。最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第 1 条也明确规定：“被告对做出的具体行政行为负

5、有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起 10 日内， 提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。 ”行政诉讼法与相关司法解释都明确规定了行政机关作为被告不到庭及不举证的责任后果，然而却并未将行政首长出庭作为一项强制性规定，因此在行政诉讼法出台后的二十多年中，全国各地行政首长出庭应诉率较为不平衡，总体来说，依然偏低，无法适应当前依法治国的目标，与公民对行政机关的期望水平也有很大的差距。 2013 年 5 月 20 日，广东省深圳市福田区法院发布行政审判白皮书称，该院的行政诉讼案件中绝大部分的被告为市级行

6、政机关，并且行政首长出庭率明显偏低，2008 年至 2012 年共有 6 位行政首长出庭应诉，均不到当年行政诉讼案件的 1%。2008 年至 2012 年该院共受理各类行政案件3349 宗，其中行政诉讼案件 2834 宗。2011 年和 2012 年行政案件数量高居广东省第一，是深圳市一审行政诉讼案件数量最多的基层法院，约占全市基层法院收案总数的一半以上。并且行政诉讼收案数量呈逐年上升的趋势。江苏盐城市亭湖区法院对 2006-2008 年的行政诉讼案件行政首长出庭的数据分析表示，2006 年受理的 65 件行政诉讼案件中仅有 1 件行政首长出庭应诉，且为副职，应诉率为 1.54%；2007 年

7、受理的 111 件行政诉讼案件中有 6 位行政首长出庭应诉，仅有 1 件为单位正职应诉，应诉率为 5.4%；2008 年受理行政诉讼案件 155 件，共有 19 位行政首长出庭应诉，其中正职人数为 5 人，应诉率为 12.3%。 （二）行政首长不出庭的原因 不可否认，行政首长作为被告出庭应诉存在着一定的困难，而造成这些困难的主要原因有如下几点： 1.行政机关首长大多需要顾及自己的面子问题。俗话说：刑不上大夫，礼不下庶人。作为执政者的行政机关首长在其根本观念上就将自己与普通人民群众分离开来，产生一种高高在上的自尊感。人民被官员管理，这是天经地义的事，官员反过来被人民告上法庭，这不免降低了自己作为

8、首长的身份。正是因为这种观念的存在，使得大量原本应当由行政机关首长出庭应诉的案件，由于首长怕降低了自己的身份，怕万一败诉后自己脸上无光、丢了面子，而转交给律师，或者手下其他行政人员作为被告出庭应诉。 2.行政机关负责人法律意识相对淡薄，未对行政诉讼相关法律进行很好的了解。伴随着中国法治社会的建设进程，越来越多的行政行为需要受到法律的制约，行政诉讼的参加人需要具有大量丰富的行政法律相关知识，大量行政司法经验才能从容出庭应诉。但在行政机关中，行政部门首长却往往不具备这样的素质。在这种情况下，行政机关首长本身就不具备出庭应诉的基本能力，更不用说去赢得这类行政诉讼了。 3.行政首长日常事务繁忙，无暇出

9、庭应诉。随着中国社会及经济的高速发展，行政机关人员再也不是像以前说的那样一张报纸一杯茶过一天了。越来越繁杂的行政事务使得行政机关各部门的首长负担越来越重。在此情况下，一旦涉诉，则无暇应对其他事务，这也是造成大多数行政首长不愿出庭的重要原因。 4.行政诉讼中问题繁杂，怕败诉。在当今的行政执法过程中，有法不依、违法不究等现象并不少见。近年来，官民问题在拆迁改造、土地征收方面尤为突出。在这些事件发生的背后，我们不难发现行政机关与当事群众缺少沟通，缺少正常的交流。再加上法律缺失、权力越位、程序违法等，行政机关在与群众的行政纠纷中往往处于不利地位。正是在这样一种情况下，关于资源类行政案件行政机关的胜诉率

10、一直不高，因而行政机关首长因怕败诉对自己的官途产生各种不利的影响而不愿亲自出庭应诉。 5.行政机关缺少相对应的制度化准则。在新修订行政诉讼法实施之前，并没有任何一部法律有明文规定行政机关首长对相关行政案件必须出庭应诉。相反，原行政诉讼法第 29 条之规定“当事人、法定代表人，可以委托一至二人代为诉讼”成为很多行政机关首长不愿出庭应诉的理由。虽然很多地区有相应的要求首长出庭的工作条款和纪律等，但往往由于过于形式化、缺乏有效监管实施等原因而只是作于表面，并没有取得实质性效果。因此，行政机关首长也往往对行政诉讼的出庭放任不管。 （三）行政首长不出庭行政案件的弊端 当前行政法律规范对机关部门首长关于出

11、庭的规定并不是一纸空谈，行政机关首长出庭率如此之低，势必会对行政审判工作及后续行政执法产生不利的影响。 1.不利于司法审判中平等观念的正常执行。法律面前人人平等。在行政案件中，一方是作为国家机关方面的行政部门，另一边则是普通人民群众，在这样的情况下保持完全的法律平等本来就不太可能，而行政机关首长的出庭则可以大大减少这种不平等对人民群众一方带来的消极影响。若行政机关首长未出庭应诉，则会使得当事人及审判机关产生一定的抵触心态，从而造成行政审判中瑕疵甚至错误的产生。 2.不利于行政首长行政执法能力的提升。行政机关首长作为行政部门的主要负责人，很难对行政机关内部所有的行政事务都有所了解。行政诉讼案件的

12、产生是双方责任归结的结果，也就是说行政机关一方必然做出了某些行为而导致行政诉讼的发生。行政机关负责人有义务去了解这些行政诉讼产生的原因，并且对这些问题做出相应的回应，以避免这类事件的再次发生。部门首长若不参加诉讼，必然不能了解这些案件的全貌，也不能从中得出有利于提高部门行政能力的经验。 3.不利于树立良好的司法公信力。当前的司法审判实践中，公信力不足的现象随处可见。人民群众往往认为都是国家机器的司法机关和行政机关在行政审判中更容易相互通融，而使得公众不光对行政机关，更加对司法机关产生不信任感。此时如果行政机关首长不出庭应诉，则会加大人民群众的不安感，认为法院随便让行政机关来几个人就能打发自己，

13、这种情况会使得人民群众难以接受。 4.不利于案件的审判。在行政诉讼过程中，需要考量的政策指标等项目非常繁多，有时会牵扯到其他部门或者组织。此时，若缺少作为领导者的行政首长来出庭，会产生应诉者不能把全大局、不了解行政审判当中某些具体化细致化的问题，因此会对公平公正的诉讼产生一定的影响。 二、行政首长出庭应诉可行性分析 行政机关首长出庭应诉所产生的积极意义与不出庭所带来的消息影响都被当今理论界和实务界所密切关注，在今年行政诉讼法修改之前，此项制度并没有得到严格法律上的支持。行政诉讼法修改之后，我们虽然有了明文规定，但这仅仅只有一句话的法律规定是否能扛起建立完善出庭应诉制度及后续监督的重任，目前我们

14、尚不得知。我们能做的就是进一步加强这种制度的实行，分析此项制度所能带来的便利，为今后修改或者重新立法创造有利条件。 （一）行政首长出庭的合法性问题 在 2015 年新行政诉讼法颁布之前，我们并没有完整确定的法律条文规定行政机关首长必须出庭行政案件的庭审，而只在原行政诉讼法中规定：当事人、法定代表人，可以委托一至二人代为诉讼。这条规定给行政首长的出庭留了后路。在之前，首长级别官员出庭应诉普通的行政案件几乎不可能，大多行政机关会指定诉讼代理人来参与案件审理。新行政诉讼法修正案第三条规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。此法条首次用“应当”两字规定行政

15、机关负责人出庭的必要性，并且对此作了相应的补充。法律确定行政机关负责人出庭应诉填补了我国在行政诉讼史上关于这一方面的空缺，但笔者认为单单靠这一条法律条文还远远不够，立法机关应当在之后的行政诉讼发展过程中对这一条文进行更加详细的补充和完善，以达到最佳的效果。 （二）行政首长出庭的合理性问题 本文之前所提到关于缺少行政机关负责人出庭应诉对行政诉讼、行政机关及司法机关所带来的负面影响，从这些问题的反面视角即可推出此项制度能给行政诉讼领域带来的正面影响。不过目前为止行政负责人出庭应诉措施并没有在全国以一种政策化、普及化的制度推广开来，只是作为一项法律规定存在于行政诉讼法中。我们可以肯定的是，行政诉讼过

16、程中的负责人出庭制度可以在一定程度上为行政诉讼水平带来质的提升。 （三）行政首长出庭的能力及素质问题 行政首长作为应诉方出庭应诉，在客观条件下需要行政机关负责人有一定的应诉能力，包括在诉讼知识、案件分析和当庭答辩方面具有相当的专业性。近些年来，我国在公务员的选拔上做了比较大的调整，这种做法可以保证能够晋升为领导干部班子的公务员都能具有一定的综合素质，包括法律能力、行政能力等，考核机制同时也为巩固和保证部门负责人不因时间而减弱或者淡化这些能力。我们可以认为，这些都使得当前绝大部分的行政首长都具备胜任应诉方的所有要求的能力。 三、首长应诉机制建设及未来展望 作为新行政诉讼法规定的新法律条款，首长出

17、庭制度所规定的内容蕴含着行政诉讼改革的巨大动力。从首长出庭制度的未来考虑，我们的首要工作是建立起完善的运行模式，从参与到监督全方位考量，以取得最佳效果。 （一）确立完善的出庭应诉模式 在新行政诉讼法颁布之前，我国并没有专门规定这一方面的法律条文，除了少数的地区有人大常委会等机构发布推行公文外，其他大部分都是由政府下发文件鼓励负责人参加行政诉讼。这些公文在行政诉讼法修改之前为首长出庭制度带来了较大的正面影响，依然可以用来作为今后建设完善出庭机制的标杆或参考。2010 年江苏省高级人民法院联合江苏省人民政府等发布关于进一步做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知 ，又于 2011 年 5 月发

18、布关于深入推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的若干意见 ，用以确定行政首长出庭制度。笔者认为，要建立起完善的应诉链，应当从人大立法、法院出台司法解释、行政机关发布红头文件三方面做起。 首先，各地区人大或人大常委会等具有地方性立法权的机关根据行政诉讼法第三条及各地区不同的状况拟定有关行政首长出庭应诉的规范性法律文件。行政首长出庭制度的本意就是让行政首长对所出庭案件负责，而人大及人大常委会则有监督行政机关运行之责，通过权力机关制定相关法规，结合法院系统一起来保证行政首长的出庭制度，同时也强化了行政与司法之间的关系，使二者之间产生良好的互动，为行政法治的发展提供了便利的渠道。 其次，最高人民法院

19、应当根据行政诉讼法第三条出台相应的司法解释，用以详细规定行政首长需要出庭的案件种类、人员数量、出庭要求及相关的法律后果等。从最高人民法院近年来推出过的实行首长出庭的例子来看，出台这样的司法解释并没有任何问题。不同地方实行制度的不同模式所带来的经验和法式化社会推动的结局势必会给最高院的出台产生积极的效果。 最后，各地方行政机关本身对首长出庭制度需要有一个明确的规范性文件来保障这种制度的运行。鉴于对行政诉讼法修改的跟进，各级政府针对本辖区行政诉讼案件类型和数量，拟定恰当的政府文件，在以行政诉讼法为蓝本的基础上，制定出适合本辖区实际运作的规定。首长出庭制度并不单单是法院的事，更多的需要政府部门自身的

20、自觉性和规范性来作约束。在基层政府方面做好相关宣传工作，让政府部门负责人知晓首长出庭制度对于中国法制化社会建设以及提高政府公信力、执政力的重要性。行政诉讼法从修改到完善必然需要经过一段较长的时间，在这期间，通过政府自身出台规定，丰富行政诉讼法在这些方面的空缺，为今后首长出庭制度的详细立法做好铺垫。 （二）确立周全的出庭应诉保障机制 行政首长出庭制度的根本是为更好地解决行政诉讼案件，提升行政机关的法律素养和行政能力。首长出庭制度只是一种手段，其最终目的依然是为推进司法与执法的互动与结合。因此需要建立一种完整的保障机制使行政首长能够主动出庭应诉。笔者认为建立此项保障机制应当从以下几方面考虑。 1.庭前法院建立首长应诉案件类别筛选机制。近些年来，行政案件的数量稳步上升，每天有大量行政案件需要处理。若要行政首长去参加所有的行政案件，明显是一种不切实际的想法。那么何种案件才需要行政首长出庭，则成了其中最重要的一个指标。法院作为案件的审理机关，在这个问题上必须拥有自由的裁量权。什么样的案件需要负责人出庭应诉，什么样的案件则不需要，都需要由法院来确定。法院作为一个专业的法律处理机关，需要从案件复杂程度、影响范围、涉事人员数量等众多方面考虑此案件是否需要行政机关负责人出庭，在确定之后，以司法