试论收容教育制度的废止.doc

1、试论收容教育制度的废止摘要卖淫嫖娼人员的收容教育制度近年来饱受诟病，该制度的合法性、正当性受到学界和社会的广泛质疑，执行的过程中问题也较多。文章从分析该制度的性质和正当性入手，并分析实践中存在的问题，在此基础上建议提出废止该项制度的建议。 关键词收容教育；正当性危机；实践困境；废止 近年来，卖淫嫖娼人员收容教育制度的合宪合法性、正当性等方面受到广泛的质疑，然而该项制度目前仍然有效实施。收容教育应属于何种性质，其是否具有正当性，应存应废是本文探讨的问题。 一、收容教育制度沿革及其性质 收容教育全名为卖淫嫖娼人员收容教育。新中国成立后针对卖淫嫖娼人员的处罚和教育就一直存在，但收容教育的“制度化”

2、，则是 1991年全国人大常委会通过的全国人民代表大会常务委员会关于严惩卖淫嫖娼的决定 （以下简称决定 ）才将该制度确定下来。 决定规定：“对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为 6 个月-2 年。具体办法由国务院规定。 ”1993 年，国务院依据授权制定了卖淫嫖娼人员收容教育办法 （以下简称办法 ） ，这是收容教育制度目前最重要的法律依据。从办法第七条规定来看，收容教育措施适用于治安管理处罚不足以惩戒，但是劳动教养理由又不充分的卖淫嫖娼行为，期限为 6 个月-2 年。收容教育可以定义为：通过限制违法行为人的人身自由，强制性地予以法

3、律、道德教育和组织劳动，以消除行为人的恶习，实现教育矫正功能的强制性教育措施。关于收容教育的性质，学界主要存在三种观点，一种是行政处罚说，另一种是行政强制措施说，还有一种是违法行为矫治措施说。行政处罚说认为从收容教育的内容和期限来看，具有明显的处罚性；行政强制措施说认为从办法第二条的措辞“行政强制教育措施”来看，应属于行政强制；而违法行为矫治说认为收容教育之于卖淫嫖娼人员，类似刑罚之于犯罪人一样，既有惩罚性，也有矫正其思想和行为习惯、不健康生活方式的作用。 “违法行为矫治措施”一说很有道理，也与收容教育的“初哀”相符，然而违法行为矫治法一直未能出台。 笔者认为，在目前法律规定来看，收容教育应属

4、于行政强制措施。当然，2011 年制定的行政强制法并未将收容教育制度纳入进来，也许这也正是立法者对于卖淫嫖娼人员收容制度去留的暗示。 二、收容教育面临合法性、正当性危机 卖淫嫖娼人员收容教育制度的合法性、正当性目前也受到学界乃至社会的广泛质疑，主要有以下几方面： （一）形式合法性受到质疑 1.是否违反立法法 曾经的收容遣送和劳动教养制度，实行多年后废止，究其原因，是因为违背了立法法第八条、第九条法律绝对保留事项即“涉及人身自由的处罚和强制措施”只能由全国人大及其常委会制定法律来规定，立法法是明确禁止将限制人身自由的强制措施授权国务院立法的。笔者认为，全国人大及其常委会虽并未就收容教育制定专门的

5、法典，但决定仍属于全国人大常委会的法律范畴，因此，认为收容教育的法律规定违反立法法没有依据。 2.是否违反行政处罚法与行政强制法 根据全国人大常委会的决定 ，受过治安管理处罚还可再收容教育，有学者提出违反了行政处罚法 “一事不再罚”原则，其实“一事不再罚”指的是，对于同一违法行为，不得处以两次以上的罚款。因此，卖淫嫖娼之前被罚款后再被收容教育，也不违反行政处罚法的规定。还有人认为收容教育违反了行政强制法 ，认为收容教育不具有“暂时性”的特点。笔者认为，何为“暂时” ， 行政强制法并未明确界定，且立法机关并未解释，虽然收容教育“暂时性”有点牵强，但是并不能因此断定其违反行政强制法 。 3.是否违

6、反联合国公民权利和政治权利国际公约 联合国公民权利和政治权利国际公约规定，对人身自由的剥夺，需要由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭来裁判。笔者认为，针对长期人身自由的剥夺，需经过法庭审判，而短期的如治安行政拘留，则无需经过法庭审判，否则会大大降低行政管理效率。 公约具有宣誓性质，不宜直接作为依据来判断某个制度的合法性。当然，收容教育最长可以限制人身自由 2 年，超过了管制、拘役和短期有期自由刑的期限，因此应属于需经过“中立”的法庭审判的审慎的国家行为之列。综上，卖淫嫖娼合法性的讨论基本上无太大的意义，收容教育应该说在我国现行体制内是合法的、有效的，公安机关当然有权实施。 （二）程序正

7、当性受到质疑 公安机关对卖淫嫖娼适用收容教育的整个过程，从立案、审批到执行、复议，都由公安机关来决定，缺少权力之间的分工和制约，不符合对公民权利有重要影响行为的处理原则。对收容教育决定不服，当事人可能获得的有效的外部救济只有提起行政诉讼这一方式。在办法中，关于程序只提到了决定和通知家属的程序，对于调查取证、听取当事人陈述、申辩，当事人有权获得律师法律帮助权、听证权等等程序性的规定完全没有提及，不符合程序正义的要求。 （三）惩处强度受到质疑 学界普遍认为收容教育违背了比例原则的要求。比例原则要求行政主体作出行政行为须符合必要性、妥当性和均衡性原则。笔者认为收容教育违背了均衡性的要求，均衡性要求行

8、政行为所达到的目的和所采取的措施之间必须要相称。作为违法和违反道德规范的卖淫嫖娼行为，必须施以惩罚，而毕竟卖淫嫖娼是成年人自愿且达成协议的性交易行为，无被害人。具有惩戒性的法律一方面是为了维持社会秩序，另一方面是为了抚慰被害人。卖淫嫖娼行为本身并不存在被害人，对此行为处以比很多有被害人的刑罚还要重的处罚，显然，收容教育的惩处强度过重。 三、收容教育制度之实践困境 收容教育作为打击卖淫嫖娼丑恶现象、维护社会治安的管理措施，一定程度上对净化社会风气、维护家庭和谐、防止性病蔓延发挥着作用。然而 2014 年某明星被收容教育后，多家媒体质疑，学术界也召开了专题研讨会、提交废止建议书，该制度受到了广泛的

9、关注。之所以如此，缘于该项制度的实践中存在其“死穴” ，具体来说，有以下几点： （一）适用对象随意、有选择性执法之嫌，且各地标准不一 关于收容教育的适用对象，在办法中只有第七条就此作了规范，而此条存在的问题是：立法使用了“可以由公安机关决定收容教育”而不是“应该” ，必然导致实践部门执法随意性。实践中，出现公安机关“收女不收男” 、交不起罚款的才会被收容教育、同等情况“此地收容彼地不收容” ，甚至有的被质疑“运动式执法”等现象，如此选择性执法必然带来执法不公、难以服人，引起被收容人员的不满，激化了社会矛盾，影响政府形象。 （二）实施效果不好 一是对于卖淫嫖娼人员的挽救、教育功能不能得到发挥。卖

10、淫嫖娼现象的背后反映的是道德和人生观问题，单纯使用剥夺人身自由的方法来解决思想问题，效果可想而知。公安部曾经告诫各地公安机关不要将收容所办成单纯的关押场所，其实就是因为实践中对卖淫嫖娼人员的心理疏导、教育矫正不够，难以起到教育效果。二是被收容人员很容易重操旧业。由于被收容教育人员本身往往是社会地位相对较低的，被收容教育后要支付相应的费用，而被收容期间的劳动报酬却微乎其微，使他们经济状况雪上加霜。本身素质不高，再加上被收容期间培训不足，生活技能无长进，出去后极易重操旧业。 四、收容教育制度的废止应是大势所趋 关于收容教育制度的去留，学界有两种观点，一种认为应当改革，另一种认为应当废止。当然，持后

11、一种态度的学者居多。笔者认为，卖淫嫖娼收容教育制度应予立即废止，理由有三： （一）收容教育制度非良法，应予废止 十八届四中全会之后，法治在国家中被提到了前所未有的高度，体现国家依法治国的决心。依法治国要求要有科学的立法、严格的执法、公正的司法和全民的守法几部分构成。正如前面所分析的，卖淫嫖娼人员收容教育制度本身违背了行政行为的比例性原则，剥夺了相对人的程序性权利，与法治精神不相符，不属于科学的“良法” 。 （二）卖淫嫖娼不是单靠惩罚可以禁止的，需要的社会的综合治理 卖淫嫖娼的背后是人们人生观、生活态度问题，当然也有家庭和谐以及社会大环境的影响。而道德情操和思想问题不是单纯禁止就可以达到效果的，必须依赖社会管理的综合治理，不断提高人们的道德情操、提高人们的家庭责任感、社会责任感和道德水准，进而增强人们的自我约束能力，从而达到从“根”上治理的效果。 （三）收容教育制度的实施是对法治的破坏 对于卖淫嫖娼行为立法应体现的态度，治安管理处罚法已经进行了规定。而通过长时间限制人身自由的方式来治理卖淫嫖娼现象，实在没有必要，另外不见效果。从常理而言，检查、治疗性病也不必通过收容教育实现。而这样不符合常理、对社会没有明显治理效果的制度继续实施下去，势必会让公众不满，会降低人们对法治的信仰，对法治而言是一种破坏。 综上，笔者认为，收容教育制度没有继续下去的必要，清理该制度的时机已到。