司法改革背景下检察官错案责任追究制度的重构.doc

1、司法改革背景下检察官错案责任追究制度的重构摘 要 国家法律与司法体制的建立，追求的是公平正义，而刑事错案的发生，不仅侵害案件当事人的切身利益，损害司法机关的威严和形象，也会对社会的安宁与稳定造成严重影响。本文认为以司法改革为契机，完善司法责任制，建立健全检察官办案责任终身制，执法司法行为纠错防错、案件质量评查与责任倒查，是强化检察机关法律监督、自身监督和队伍建设，推进国家法治建设的基础。 关键词 错案追究 检察官 办案责任 司法机关 作者简介：陈健，嘉兴市南湖区人民检察院党组成员，纪检组组长；徐雯，嘉兴市南湖区人民检察院监察室、检务督察室主任；李华伟，嘉兴市南湖区人民检察院办公室副主任。 中图

2、分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-110-04 为全面贯彻落实党的十八届四中全会精神，根据中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 ，结合检察工作实际，最高人民检察院提出八条意见， 并就落实司法责任，提出健全办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，统一错案责任认定标准，明确纠错主体和启动程序。健全检察机关司法办案责任制，严格错案责任追究，是检察机关司法体制改革工作的一个重要任务和课题，值得研究。 一、错案责任追究制度现状及存在的问题 （一）错案责任追究制度现状 检察机关重建及检察官制度建立以来，最高人民检察院通过制订检察纪律、工作条例，颁

3、布实施了一系列检察官办案责任追究制度规定，包括 1994 年高检院出台的检察官纪律处分暂行规定 ，1998 年发布施行的人民检察院错案责任追究条例（试行） ，2004 年颁布实施的检察人员纪律处分条例（试行） 。2007 年，最高人民检察院第十届检察委员会第七十九次会议通过检察人员执法过错责任追究条例 （下称条例 ） ， 条例颁布施行之日， 人民检察院错案责任追究条例（试行） 同时废止。该条例是对检察人员在执法办案活动中故意违反法律和有关规定，或者工作严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为追究责任。 （二）现行错案责任追究制度存在的问题 一是错案责任认定缺乏

4、制度依据。执法行为过错责任追究与错案责任追究存在不必然的法律逻辑和因果关系。检察机关执法办案人员既便因主观或客观方面因素出现执法过错行为，却不一定会因此而出现具有实质性的损害结果，造成错案发生。 检察人员执法过错责任追究条例明确“执法过错构成违纪的，应当依照检察纪律的规定给予纪律处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。 ”由此可见，该条例只是对检察人员执行法律和检察纪律的一种制度补强， 而非对刑事错案发生的责任追究。而对错案结果发生的责任认定，则因缺乏制度依据而无法追究。 二是责任主体难确定。现行检察体制下过于行政化的办案模式，重特大案件、疑难复杂案件经检委会讨论决定，或向上一级业务部门请示；

5、基层检察院受理的无期或死刑案件向上级院报送等等，造成集体讨论决定的案件个人不担责，上级院对案件请示的回复不担责，下级院对报送的案件不担责。如上种种，刑事案件承办人、办案部门负责人或检察长案件办理、审查、审批的责任被再分配，检察机关执法办案内部监督的职权或职能被分散，造成刑事案件错误难以究责，或无责可究。近 10 年来，在全国影响重大的“标志性”冤假错案虽得到平反，但至今无办案机关或检察人员被追究责任就是例证。 三是错案追究程序启动主体单一。检察官错案追究程序一般由检察机关自身启动，这种自查自纠形式的责任追究机制影响结果的公正性和中立性，也缺乏社会公信力；一些社会影响力大的错案调查问责工作，虽由

6、公、检、法等多部门联合组成调查组进行，但临时组成专案调查组的方式不仅浪费人财物，且不能形成错案责任追究的长效机制。 二、司法改革背景下重构检察官错案责任追究制度的现实必然性 （一）新一轮司法改革概述 2013 年， 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中明确了新一轮司法改革的基本目标，即“确保依法独立公正行使检察权” ，并且具体以实行检察人员分类管理、完善司法责任制、建立职业保障制度、实行省以下检察院人、财、物的统一管理等改革措施来达到这一目标。按照权力制约理论， “放权”和“监督”必须是同步的，因此在推进检察官独立行使检察权的过程中，同步强化检察官的监督制约是及其必要的。推行检察官办案

7、责任是，正式在检察官主体身份回归的背景下强化对检察官行使检察权监督制约的有力举措。 （二）司法改革背景下重构检察官错案责任追究制度之必要性 1.错案的发生损害人民的利益，违背司法改革让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的目的。2013 年全国共平反冤假错案 5 起14 人均被关 10 年以上； 2014 年广东徐辉案、福建念斌案、内蒙古呼格吉勒图案，通过宣告无罪得以纠正。然而，在已对原案当事人作出国家赔偿的案件中，除呼格案原专案组组长、呼和浩特市公安局原副局长冯志明因涉嫌玩忽职守、刑讯逼供、受贿等罪名被内蒙古自治区检察机关决定逮捕，公检法等均无相关人员被究责。因此，以司法改革为契机，基

8、于遵循法治原则重构人民检察院错案责任追究制度，是司法回归公平正义本质之必然。 2.错案的发生损害检察机关的威严和形象，违背司法改革建立公正高效权威的司法制度的目的。依法行使检察权和法律监督权，是国家宪法赋予人民检察院的一项重要职权。一系列重大冤假错案的发生，教训深刻：检察机关在履行刑事案件的批准逮捕、审查起诉和诉讼监督职能中，存在审查不细、把关不严、监督不力等问题。对此，检察机关有着不可推卸的责任。因此，通过司法体制改革，进一步完善检察体制，优化检察权配置，不断强化法律监督、自身监督和队伍建设，是司法回归公正高效权威之必然。 3.错案的发生影响社会的安定，违背司法改革建设和谐法制的目的。法国著

9、名律师勒内?弗洛里奥说：“损毁一个无辜者的名誉，或者监禁一个无罪的人，要比释放一个罪犯更使人百倍地不安。 ”无罪的人被判有罪，罪轻的人被判重罪，错案不仅损害案件当事人的切身利益，也是对社会法治信仰与权威的巨大伤害，错案的发生动摇人们对法律的信心，导致人们对法律的权威产生怀疑。而错案的受害者往往会选择进京上访等方式寻求救济，更有甚者采取极端的手段报复社会，严重影响社会的稳定和安宁。因此，推进司法体制改革，建立健全检察官执法司法行为纠错防错、案件质量评查与责任倒查制度，是建设和谐法制、维护社会安定之必然。 （三）司法改革背景下重构检察官错案责任追究制度之可行性 2013 年 12 月，最高检印发了

10、检察官办案责任制改革试点方案（下称方案 ） 。 方案依法赋予检察官执法办案相应决定权，使检察官在执法过程中能够真正做到办案与定案的有机统一。坚持遵循司法规律，科学划分检察机关内部司法办案权限，突出检察官办案主体地位，强化检察官办案责任，保障检察机关依法独立公正行使检察权是检察机关司法改革的基本原则之一。2014 年，中办国办关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案 ，为进一步深化司法体制改革绘就了路线图和时间表，要求在 3 年内出台具体落实的政策和措施。最高人民检察院通过修改关于深化检察改革的意见（2013-2017 年工作规划） ，将完善保障依法独立行使检

11、察权的体制机制，健全检察权运行机制，强化对检察权运行的监督制约，作为检察机关改革重点任务。浙江省检察院作为全国第二批试点单位，将于年底前完成错案责任追究制度的制定完善工作任务。 可以说新一轮的司法改革按照“谁决定、谁负责”的原则，明确了检察官的办案责任，从而为落实检察官错案责任追究制度的建立和实施提供了可能。 三、司法改革背景下检察官错案责任追究的制度重构 （一）错案的概念与界定标准 根据中华人民共和国国家赔偿法 ，我国目前以结果归责和违法归责相结合原则，检察机关对“错案”的界定是以国家赔偿为终结的刑事案件为标准，或以检察官主观故意造成执法、司法行为过错对当事人造成刑事法律损害结果认定，有以下

12、三个标准：一是由法定赔偿义务机关作出刑事赔偿决定并生效的案件；二是对赔偿义务机关的刑事赔偿决定作出复议决定并生效的案件；三是对不服检察机关刑事赔偿复议决定经申请由人民法院（赔偿委员会）作出赔偿决定的案件。 （二）检察官错案责任追究情形与机构设置 1.错案责任追究情形。检察机关在执法办案环节中出现错误有以下三种情形：一是实体错误。其结果是无罪的人被追究、罪轻的人被判重罪或此罪与彼罪的错诉造成的错判。二是程序错误。在对犯罪嫌疑人人身权利限制方面，错误的逮捕决定，关于案件审理期限、退回补充侦查或申请延期审理等程序执行不力是错案与国家赔偿产生的又一重要因素。三是由于检察机关或执法办案人员违法违纪或玩忽

13、职守等造成被刑事立案当事人人身、财产或精神方面的损害。 2.错案责任追究的机构。最高人民检察院关于全面深化改革意见明确“建立检察官惩戒委员会制度。 ”借鉴上海司法改革试点的经验，建立由法官、律师、法学学者等组成的检察官惩戒委员会制度，通过建立第三方监督机制，一方面解决错案追责过程中“自己人查自己人” ，以及原错案侦查、审查起诉、审判机关及其上级机关部门应当回避的问题，另一方面解决了对检察官存在的执法瑕疵、司法行为过失或过错、故意徇情枉法与错案产生及其应当承担的相关责任，开展核查或认定的问题。或可比照最高人民法院改革纲要提出的，在国家和省一级分别设立由检察官代表和社会有关人员参与的检察官惩戒委员

14、会，制定公开、公正的检察官惩戒程序，既确保检察官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。 （三）检察官错案责任追究的启动与程序规范 1.完善发现、纠正错案的工作机制，筑牢检察官错案责任追究“防火墙” 。由于过去检察权、审判权运行中过多的行政决策、集体讨论决定的办案审案模式，司法责任主体难以界定。改革后，独任检察官、主任检察官、检察长、副检察长的司法责任更加明晰， 且应承担其职权范围内检察辅助人员或其他介入、参入其办案组织的检察人员执法办案监督责任，对执法办案情况进行分析检查，发现可能造成错案隐患的及时纠正，发现苗头性、倾向性问题及时督促整改，涉嫌执法过错和违法

15、违纪的及时报告检察长或移送纪检监察部门。 2.完善案件评查工作机制，打造检察官错案责任追究“试金石” 。检察长、副检察长直接承办的案件接受案件流程监管、案件评查和个案鉴定， 是检察机关司法改革的一个新亮点。2014 年，嘉兴市人民检察院印发嘉兴市检察机关案件质量评查工作细则（试行） 规定“经评查，发现办案人员存在违法违纪行为的，经案管部门负责人审核、分管领导审批后，向检察长报告并及时移送纪检监察部门处理。案件质量评查情况记入干警执法档案” 。2015 年，嘉兴市人民检察院出台了检察机关案件质量评查参考项目（试行） 对自侦案件、审查逮捕案件、公诉案件、民事行政检察案件、刑事申诉复查案件，按实体问

16、题、程序问题、其他问题共 95 个评查项目，以及承办人免责的 6 种情况作出规定和说明，这一举措为错案责任倒查和问责，或处理好严格追责与坚持理性办案质量观的关系提供了必要的制度支撑。 3.完善检察机关司法办案监督工作机制，为检察官错案责任追究“立规矩” 。人民检察院的监察部门，是检察机关负责监察工作的专门机构，依照检察机关监察工作条例和有关法律、法规、规定，对检察机关及所属内设机构及其检察人员实施监察。结合司法改革，通过修订人民检察院监察工作条例 、 人民检察院纪检监察机构案件监督管理工作若干规定 ， 明确各级人民检察院监察机构在司法办案监督管理机制中的职能定位，依法赋予其对检察机关权力运行监

17、督的权限，确保其遵照人民检察院司法责任制规定应由监察机构履行的职责，规范检察官办案责任问责究责程序。 （四）检察官错案责任追究结果运用 1.完善检察官办案责任考评工作机制。结合检察机关司法改革，最高人民检察院通过建立检察官遴选制度，完善检察官职业准入及晋升考核评价制度，对于申请进入员额的检察官，即有相应的选任要求，同时也设置了限制条件：因故意或重大过失导致案件国家赔偿，造成严重后果的；在办案中严重违反法律程序，导致重大办案后果的；违反检察职业伦理，严重损害检察职业形象的等等。 检察官始终是法律监督职能的实践者和责任人，检察官的履职行为决定着检察机关的执法效果和水平。改变检察官工作考评机制行政色

18、彩浓厚的通病，即考评过于注重立案数、公诉率、撤诉率、决定不起诉率、宣告无罪率等等，完善检察官办案责任考评工作机制，侧重对执法程序正当性、法律文书规范性、案件实体质量、办案效果等指标的考察。员额制检察官在职责权限内对办案的质量终身负责， 为检察官建立司法档案，记录其承办的每一起案件，通过启动考核评价工作机制，进行量化评分，根据检察官履行职责情况，做出是否适合做检察官的评价。检察官执法办案的考核结果在职务任免与晋升时具有实质性意义。 2.完善人大对拟提请任命检察官资格审查工作机制。对法官、检察官任职资格进行审查是宪法法律赋予地方各级人民代表大会的法律监督职能。对法官、检察官法律职务的任职资格进行审

19、查，包括拟提请任命前对基本任职条件的审查和任命后对履行职务情况的监督。审查内容包括拟提请任命者是否符合法律规定必须具备的条件，其工作表现及德、能、勤、绩、廉方面的情况，及其他需要审查的内容。人民检察院需提请任命有关人员担任相关法律职务时，接受拟任命审查人员的执法办案工作情况及其是否发生过办案责任追究等，应一并向人民代表大会常务委员会报送接受审查。 3.建立对检察官的社会评价体系。司法改革后，随着权力下放与办案机制的调整，员额制检察官职责权力扩大，检察机关以往的权力监督制约机制显现出不相适应的状态。上海市作为首批司法改革地区，在完善检察机关内部权力监督制约机制同时，通过明确人大监督、政协民主监督

20、、人民监督员监督的具体实现方式，进行司法公信力测评等，强化外部监督制约机制，形成司法责任落实倒逼机制。 而台湾地区检察官惩戒机制，在监督检察权运行方面发挥着重要作用。台湾地区法务部门以颁布法令形式明确“检察官有滥用权力，侵害人权，或品德操守不良、敬业精神不佳、办案态度不佳，有损司法信誉，或严重违反办案程序规定，长期执行职务不力，违反职务规定情节重大者，得付评鉴” 。规定案件当事人、被害人，可通过向被评鉴人机关、上级机关检察官评鉴委员会提出个案评鉴的请求。由检察官、法官、律师、学者及社会公正人士组成的评鉴委员会，审查、调查，作出不付评鉴、评鉴请求不成立或评鉴请求成立的决定。评鉴请求成立的，同时做

21、出相应的惩戒处理建议。这种引入外界监督力量的做法打破了“内部监督”自我评价的弊端，对检察官群体的监督更有张力，评鉴的结果也更具信服力。 对我们建立与完善检察官责任追究与惩戒制度具有重要借鉴价值。推进检务信息公开工作，加强检务公开理论研究，对检务公开的概念、范围、方式等进行论证，规范对检务公开工作的运行管理，从而加强对检察官执法工作的外部监督，提升司法公信力。 （五）检察官错案责任追究与身份保障制度的关系 完善司法责任制是党的十八届三中、四中全会部署的重要任务，也是健全检察权运行机制的核心内容，在司法改革中居于基础性地位。检察官错案责任制的重构，在于防错纠错和追究责任，而在追责同时也要提供对检察官的身份保障措施，建立健全检察官履行法定职责保护机制，以减少压制检察官工作积极性和独立性的危险。领导干部干预、插手、违反规定过问司法办案活动，或以其他形式干扰政法系统执法司法是冤假错案产生的又一重要因素。改革后，独任检察官、主任检察官的权力