提升基层领导干部法治思维的路径选择.doc

1、提升基层领导干部法治思维的路径选择摘 要 依法治国是我国治国理政的基本方略，基层领导干部是站在法治实践前言的特殊群体，提升基层领导干部法治思维对推进我国法治化进程有着基础性的作用。本文从基层领导干部法治思维的现状、必要性进行分析，并针对现实情况提出了路径选择的几点意见和建议。 关键词 法治思维 基层 领导干部 作者简介：付英子，中共荆州市委党校法律硕士（法学）研究生。 中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-197-03 一、法治思维的内涵 （一）法治思维的产生 中共十八大报告提出要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维

2、护稳定能力。 ”“法治思维”这一概念首次以中共党代会报告的形式提出来。党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定也明确指出“党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力” 。 为政之要，唯在得人；依法治国，关键在人。领导干部手中的权力是一把双刃剑，在法治轨道上运行可以造福人民，脱离法治轨道必然祸国殃民。领导干部在拥有权力的同时，也被社会赋予了更多的责任和使命，习总书记强调“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，必须抓住领导干部这个关键少数 ”。我国全面推进依法治国，要实现这一目标最重要的是要提高领导干部的法治思维，作为领

3、导干部，要带头尊法学法守法用法做法治型领导干部。基层领导干部占据了我国领导干部数量中的绝大部分，所以提高基层领导干部的法治思维对建设社会主义法治国家具有基础性的作用，直接影响我国法治化进程。 （二）法治思维的涵义 1.法治思维与法律思维。法律思维是指利用法律基本概念、法律方法来对社会问题进行逻辑的、理性分析的思维方式；法治思维则是以限制权力滥用为出发点，要求维持权力与权利之间的平衡，以保障权利的实现为核心，让权力在法律范围内行使。 法治思维与法律思维是两个既相似又有区别的概念，两者都推崇法律至上、程序正义，但法治思维侧重对权力的限制和权利的保障，法律思维则侧重具体法律方法，法治思维包涵但高于法

4、律思维。 2.法治思维的概念。有学者认为，法治思维是指各级领导干部在遇到问题时，想办法做决策的过程中，运用法律规则、法律程序、法律逻辑等一系列理性思维进行分析、综合、判断最终形成结论或决策的过程。也有学者认为，法治思维是基于规范性和程序性的法律知识之上的思维，是以公平正义为基础追求权利自由不受侵犯的思维，是具有限制权力任意行使的约束力，是一种讲究法治逻辑的理性思维。 笔者认为，法治思维是各级领导干部以限制权力保障权利追求公平正义为目标，遵循宪法法律至上，想问题做决策时必须运用的高于法律知识之上的法治逻辑思维。 二、基层领导干部法治思维现状分析 （一）基层领导干部法治思维的现实考察 1.大多数基

5、层领导干部认为自己有法治思维，并能运用法治思维进行决策和处理问题，但是面对基层实际，有时又不得不以矛盾纠纷的平息为思考问题的出发点和落脚点，完完全全用法治思维来寻求解决问题的对策，可能不符合基层工作的实际，基层工作有属于它自身的特点，并且这些特殊性是人治传统和权力观使然，想要在短期内一下子改变是不切实际的，还需要一段时间调整和适应。基层领导干部队伍素质逐渐提高，法治专业化水平不断增强，同时还需要人民群众法治意识的提升与之相适应，在基层形成法治化的良好氛围才能为基层领导干部法治思维的运用提供空间和可能。 2.普通老百姓认为大多数基层领导干部不仅没有法治思维，更不会运用法治思维思考和处理问题，他们

6、处理矛盾纠纷多是依据过去的经验做法和凭借公权力的威慑力，老百姓在公权力面前是弱势群体，很难与公权力机关平等对话，拿起法律武器维护自身权益之路并不易走。老百姓在法律维权之路上遇到阻碍，就很容易走向过去人治的老思维，更有甚者有些为谋取私利的“有心之人”假借维权之名，利用网络、电视等媒体夸大基层领导干部不依法作为，造成老百姓对基层领导干部队伍的误解，加深了老百姓和领导干部间的隔阂。 3.基层领导干部与普通老百姓在认知上有很大差距。大多数基层领导干部认为自己有法治思维，而老百姓则认为大多数基层领导干部没有法治思维，这种截然相反的认知差异阻碍了基层法治化的推进。如果不疏通领导干部与老百姓之间的矛盾隔阂，

7、纵使领导干部队伍法治化水平不断提高，老百姓法治意识逐渐增强，也无法越过双方的不信任达到真正的法治化，即使有法治思维也没有运用于实践的环境，法治思维只能停留在思维层面。 （二）基层领导干部法治思维缺失的原因分析 1.基层领导干部的法律信仰缺失。由于中国几千年人治传统封建思想的影响，一些领导干部仍然存在着人治思维或权力思维。德国法学家伯尔曼说：“法律必须被信仰，否则它形同虚设。 ”没有内心对法律的尊重和信仰，就不会养成法治思维。 部分领导干部认为法律是社会管理的一种工具，只是用来约束普通人，就会不自觉地选择性适用法律，约束他人宽容自己，缺乏宪法法律至上的信仰，没有足够的尊重、认可和接受，只是形式上

8、的认同，一旦受到外界的压力和阻碍就很容易放弃法律，没有把法律作为内心坚不可摧的信仰，法律虚无主义泛滥会严重影响法治思维的形成。 2.基层领导干部运用法治思维存在现实困境。提升基层领导干部的法治思维是依法治国的必然要求。领导干部运用法治思维处理现实问题能否收到实效，取决于多方面因素。领导干部法治意识不坚定，容易受到外界压力的影响；人民群众依法维权受阻易对法治失去信心，走向非诉非访的道路。比如征地拆迁，近几年已然成为基层矛盾纠纷的重难点，在唯政绩观影响下，部分领导干部采用传统经验做法处理了个别矛盾纠纷，严重破坏了宪法法律权威，为之后基层领导干部运用法治思维处理问题造成了现实障碍，基层领导干部法治信

9、仰不坚定，又会继续推崇传统经验做法，这样就会导致恶性循环，使法治思维的运用走入死胡同。 3.缺乏基层领导干部用权法治化的监督制约机制。中国特色社会主义法律体系已经形成，法治化已经有健全的法律法规作支撑，有了法律规章制度之后，制度的执行就变得尤为重要，这是制度落实的关键环节。目前，有些基层领导干部没有依法行使权力，制定的制度没有得到有效的实施，主要是缺乏健全的监督制约机制，虽然如何行使权力的法律法规已经制定，但是监督权力行使的责任机制还须不断明确完善。有权力就要有约束，要把权力关进制度的笼子，才能实现用权法治化。 三、提升基层领导干部法治思维的必要性 （一）依法治国的必然要求 从党的十五大提出依

10、法治国、建设社会主义法治国家，到十八届四中全会首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略，法治在治国理政中的地位愈发彰显。依法治国被提到了前所未有的高度。基层领导干部是人民群众直接选举出来的，是人民群众根本利益的代表，他们是决策者、组织者，更是国家方针政策的具体实施者，他们的法治思维水平直接关系到国家依法治国方略的实施，所以提升了基层领导干部的法治思维水平，可以带领全民学法尊法守法用法、提高法治意识，更好的维护自身合法权益。人民群众法治意识提高了，就能有效监督基层领导干部的决策作为，督促基层领导干部依法行政，形成良性循环，最终更好地贯彻落实依法治国的基本方略。 （二）从源头上

11、解决矛盾的重要方式 我国已进入改革发展的深水区，社会矛盾纠纷问题日益凸显并呈现复杂多样化的趋势，为有效解决各类社会矛盾，维护社会和谐稳定，最科学合理的途径就是法治，因为只有法治才能够让不同利益群体在博弈中实现最大的公平正义。基层领导干部最直接面对人民群众，需要处理上级交办和本级接收的各种复杂矛盾纠纷，必须改变过去存在的“唯矛盾平息为最终目的”的处理方式，不能为矛盾的一时平息而改变事先制定的标准和规范，以“长期矛盾隐患”为代价换来的“一时矛盾平息”是扬汤止沸，不仅不能从根本上解决问题，反而会让矛盾更加激化。基层领导干部应该学会运用法治思维来处理各类社会矛盾纠纷，一切处理问题的方式都以合法性为前提

12、、以公平正义为基础，这样才能从源头上促使矛盾合法有效地解决，真正实现社会的和谐稳定。 （三）提高基层领导干部素质的必然选择 在我国全面推行依法治国的今天，法律素养已然成为我国基层领导干部所必需具备的重要干部素质。随着整个社会良好法治氛围的逐渐形成，当前公民的法治意识不断增强，社会公众对基层领导干部的要求越来越高，网络媒体对行政行为的监督也越来越强，在新形势下的法治中国，人数众多的基层领导干部尤其要增强自身的法律素养，熟练掌握相关法律法规，提高依法决策和处理问题的能力，学会运用法治思维应对网络舆情和突发事件，依法处理复杂多样的社会矛盾纠纷，为建立法治政府奠定坚实的基础。 （四）拉近群众距离的现实

13、需要 基层领导干部处在法治实践前沿，与人民群众的关系最为密切，要拉近与群众间的距离，需要培养领导干部在宪法法律的范围内行使权力，杜绝一切暗箱操作，坚持法律面前人人平等，树立宪法法律的绝对权威，引导人民群众崇尚宪法至上、法律至上，这样才能消除人民群众对领导干部的不信任。基层领导干部要改变过去权力本位思想，并向权利本位过渡，处理各类复杂社会矛盾时坚持运用法治思维，重视保护公民的基本权利，广泛听取人民群众的意见，解决人民群众关心的问题，切实做到为人民群众服务。 四、提升基层领导干部法治思维的路径选择 （一）培养基层领导干部的法治思维 思维决定行为，法治思维的养成至关重要。要加强对基层领导干部法治思维

14、的培养，对基层领导干部进行法治理念教育，定期邀请法学专家到基层开展法律知识专题讲座，同时发挥各级党校优势，让基层领导干部到市、省、中央党校学习法治理念和法律知识，在培养法治思维的前提下进行有重点的普法教育，将法治教育在基层领导干部中常态化，并将法治思维内涵和运用的培养相结合，促使领导干部学以致用。只有具备了法治思维，基层领导干部才能在做决策之前自觉地思考“我做的决策是否符合宪法法律的规定” ，才能将法治这根戒尺始终悬于头上。基层领导干部养成了法治思维，就会在想问题做事情之前自觉首选法治方式，将法治视为常识。 （二）营造基层领导干部运用法治思维的良好社会氛围 大力宣传法治文化精神，让领导干部和人

15、民群众看到法治化的重要性，培养领导干部依法行政意识，严格按照法定程序公开透明的处理各类问题，将权力行使曝露在人民群众的眼皮底下，重构人民群众对政府机关的信任，领导干部作为“关键少数”才能在社会上起到一定的示范作用，引领全民守法意识的提升。并采用以考促学的方式培养领导干部法治思维，同时仍不断强化对基层老百姓的普法教育，通过广播、宣传栏、宣传标语、宣传讲座等多种形式宣传法治文化，还可结合地方特色利用民谣、小品、快板等艺术形式走街串巷宣传依法治国精神，让法治文化在基层落地生花，形成全民学法尊法守法的良好氛围，为基层领导干部有效运用法治思维做决策处理问题营造法治环境。 （三）完善基层领导干部用权法治化

16、的监督制约机制 孟德斯鸠曾说， “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。 ”而这个界限就是国家的法律法规。 十八届四中全会强调， “各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。 ”通过充分发挥“法律人”的监督作用，努力增加“法律人”在各级人大代表和政协委员中的比例，使人大政协对基层领导干部用权法治化的监督更加专业化；政府部门中设置一定比例的法律专业人才作为基层领导干部后备人选，提高整个基层领导干部队伍的法律专业化水平；各级审判机关要依法处理人民群众与政府部门之

17、间的矛盾，特别对涉法涉诉信访案件要严格依照法定程序处理；各级检察机关要切实履行好自己的法律监督职能。 在不断完善的监督制度下，充分发挥各职能部门、网络媒体、人民群众等各类监督主体的监督职能和权力，形成一个严密的监督制约网，真正实现权力在阳光下运行。 （四）基层领导干部法治思维素养纳入干部考核系统 十八届四中全会决定指出“抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。 ”“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。 ” 各级组织人

18、事部门应该按照中央的要求，制定出具体的领导干部考核标准和评选细则，在选拔任用领导干部时把法治素养作为一项重要考核指标，并纳入领导干部年度工作实绩考核，具体考察形式可以常态化，比如采取定期进行无纸化普法考试、开展法律知识竞赛等多样化的形式进行考察，并将每次考察结果计入年度考核积分，并且在题目设置上要充分考察法治思维和法治方式的运用能力。 注释： 董敏.法律思维与法治思维之比较.法制与社会.2014（25）.21-23. 刘红凛.依法执政的逻辑与理论问题研究.北京：中国方正出版社.2007.171. 张萍、祁小力、苏生财、蒋丽虹.提升领导干部法治思维的路径选择.成都理工大学学报（社会科学版）.2015（1）.41-46. 曹秀伟.基层领导干部法治思维能力建设问题研究.中共云南省委党校学报.2015（1）.146-150. 任大义、张涛.乡镇领导干部法治思维培育研究以渝东南地区为例.重庆与世界.2015（4）.63-67. 胡明.领导干部权力运行原则及其监督制约机制.中国纪检监察报.2010-05-05（4）. 刘勃、于晓川、万江涛.基层领导干部法治思维培养路径研究.秦皇岛日报.2015-01-28（6）.