污泥治理的PPP模式.doc

1、污泥治理的 PPP 模式一家韩国的环保企业，正在试图解决中国几十年来的污泥处置痼疾。作为污水处理后的残留产物，污泥的成分和来源十分复杂，常常含有有毒、有害、难降解的有机物和重金属等物质。在第十一届全国人大环资委副主任委员汪纪戎的记忆中，自 1983 年她开始接触环保事务以来，“城市污泥处理一直都是环保部门绕不开、避不过的沉重话题” 。 但经济记者在日前召开的中韩城市环境治理技术与项目合作交流会上了解到，目前，韩国每天产生的数万吨市政污泥，已经不再是令环境部门头疼不已的大麻烦，反而成为了当地发展可再生能源的重要原料。 我国七成污泥未有效处置 广义上讲，污泥包括污水污泥，即市政污水处理厂处理污水后

2、的残留产物；工业污泥，即工业污水处理后的产物；管道清淤得到的管网污泥和来自水厂的积水污泥和疏浚河道挖出的河湖底泥。通常情况下， “我们指的是污水污泥，这一类最常见，性质最接近，产量巨大” ，业内人士、环保工程师贾川这样说。 他对经济记者表示，污泥自身特性让其具有“两副面孔” 。 一方面，污泥含有大量氮磷钾等对植物有利的营养物质。另一方面，污水处理过程中的很多有毒有害物质会进入污泥，导致污泥含水量很高、往往具有强烈刺激性气味，并且携带大量病原菌、寄生虫卵以及汞、铬等重金属元素甚至难以降解的有毒有害、致癌物质。因此，如果不能经过有效处理，污泥很容易对地下水和土壤造成污染，直接危害环境安全和公众健康

3、， “严重的还可能引起社会公众事件” 。 据清华大学水政策研究中心主任傅涛预测，到 2020 年，我国污泥年产量将达到 6000 万吨至 9000 万吨。污泥处理处置体量巨大，需求强烈。但是，2015 年 11 月，北京市人大常委会执法检查组却发现，北京污泥无害化处理率仅为 23%左右，远低于“2015 年直辖市、省会城市和计划单列市的污泥无害化处理处置率达到 80%”的目标。 “在实际运行过程中，由于污泥的处置成本比较高，大多数污水处理厂都没有建设污泥处理装置，而是通过简单的浓缩脱水（含水率降低到 80%以下）之后，运输到指定地方进行堆砌和填埋。这会造成对地下水和土壤的二次污染。 ”全国灰霾

4、防治行业联合组织、北京灰霾防治合作交流协会副会长兼秘书长李军洋说，他了解到，我国污泥的实际有效处置率还不到 25%。 曾从事环保工作多年的国务院国有重点大型企业监事会主席赵华林也坦言，污泥处理之所以难达标准，一个重要原因就是资金不足。 “有人计算，想要把污泥处理到合格，每一吨污水的处理成本将上浮 0.2 元，对很多城市而言都是很大的负担。 ” 截至 2015 年 9 月底，我国城镇污水处理能力达到 1.62 亿立方米/日，污泥处理的成本由此可见一斑。 “处理污泥需要大量的投资，所以中国各级政府现在都在研究PPP（即公私合作模式） 。但是，要使社会资金进入环保领域，最关键的一点还是要让社会资金得

5、到利润回报。 ”赵华林说，在中国经济下行压力较大的背景下，财政水平也相对紧张， “现在，一谈到补贴，大家都比较慎重” 。 环保“差钱” 污泥处理遭遇的筹资困境，正是中国庞大环保市场的一个缩影。 “经过我们的粗略测算，到 2020 年，新能源、环境修复、污染治理等领域的投资需求将达到 22 万亿元。 ”中德证券有限责任公司行业研究员陈鹏告诉经济记者。 但是，鉴于环保产业的特殊性，其项目前期投资数额巨大，回报周期较长，收益率也相对较低，可观的市场需求，也意味着几乎同样巨大的资金缺口。 “过去一段时间，投资于环境治理、节能、清洁能源、清洁交通、绿色建筑等绿色产业的资金太少，绿色项目的融资也面临融资难

6、、融资贵的困境。原因就在于，许多绿色项目的盈利不高。 ”中国人民银行研究局首席经济学家、中国金融学会绿色金融专业委员会主任马骏说。 他指出，未来每年的绿色投资需求约在 2 万亿至 4 万亿元人民币之间，而政府财政每年只能拿出 3000 亿元左右投资于绿色产业。 “必须尽快建立我国的绿色金融体系，动员和激励社会资金投入绿色产业，这样才能有效地推动我国经济、能源结构的绿色化转型。 ” 为了吸引资金进入环保领域，2014 年，中国政府开始大力推广PPP。 “PPP 主要应用于公共基础设施建设，当然也包括环境领域。我们能够感觉到，各级政府、各类企业，现在都对 PPP 非常重视，在中央和地方层面都储备了

7、相当数量的 PPP 项目。 ”财政部财政科学研究所副所长苏明说。 他还告诉经济记者，尽管储备数量不小，但截至目前，项目签约率却“不是特别理想” ，仅在 10%左右。 究其原因，苏明认为，大部分民营企业还处于观望阶段。 “民营企业的一个普遍担忧是，地方政府领导不断更换，本届领导定的项目，下届的领导会不会认？” PPP 专家、清华大学恒隆房地产研究中心教授王守清也有此感受。他在接受经济记者采访时表示，尽管中央政府各部委针对 PPP 模式的推广和实施已推出了一系列的规章制度，并取得了一定的效果，但考虑到现行法律制度中仍有部分阻碍 PPP 推行的制度，如土地招拍挂制度、税收制度等，而 PPP 项目周期

8、一般又长达 10 年到 30 年， “靠三四年一修的短期规章政策文件来规范，在政府信用不足时不能给投资者足够的信心，确实有必要制订一部专门法律” 。 针对于此，苏明表示，财政部正在积极调研、加快推进 PPP 立法的相关工作，意图通过高层次立法，全面规范 PPP 项目的审批流程、管理程序、政企核心权利义务、合同框架和风险分担原则、退出机制以及纠纷处理机制等。 “我认为，有了法律，民营资本的担忧就会在相当程度上化解，为下一步推广创造一个更好的环境。 ”苏明说。 来自韩国的PPP 经验 在韩国，不仅污泥能被变废为宝，经过处理的污水更是能够达到一级标准，甚至可以满足其一级保护动物水獭的生存要求。 为什

9、么韩国能够做到这一点？难道是因为他们的环保资金特别充裕吗？ 韩国大邱环境公团理事长尹?文告诉经济记者，在韩国，污泥等有机废弃物的处置也曾经十分原始粗陋。 “韩国三面是海，国土面积 10万平方公里，跟中国的浙江省差不多。但是国土的 70%都是山地，所以居住、农业、工业生产活动都要在 3 万平方公里的土地上解决。 ”为了降低成本，韩国曾经将有机废弃物直接运入海中，最终付出了严重的海洋污染和大面积赤潮等环境代价。 2006 年伦敦协议生效后，韩国逐渐减少了海洋排污，并结合当地的实际情况，将干燥燃料化确定为污泥等有机废弃物处置的主要策略。2012 年，有机废弃物的海洋排污行为被全面禁止，此后，大约 7

10、0%的污泥被转化成了发电燃料。 “污泥脱水是很难的。含水率在 95%左右的污泥，看上去就已经非常干了。在污泥干化处理领域，我也了解了很多技术，但不是成本太高就是技术还不成熟。 ”赵华林了解到，韩国政府规定，只有含水率在 10%以下的污泥，才能被送往电站焚烧发电。 “听了这个技术，我认为确实非常值得借鉴。 ” 但在尹?文看来，技术固然重要，更重要的却是推动技术进步和推广普及的“成功担保制” 。 他告诉经济记者，所谓“成功担保制” ，主要面向国家认定的环境技术企业。在这一制度情境下，国家和地方政府允许这些企业垫资建立使用新技术的环保设施，并在项目建成后的一定期限内，对设施的稳定性能进行考核，考核过

11、关后，政府再支付工程款和协议约定代价。 需要注意的是，如果项目没有满足考核指标，承建企业必须在一年之内对设施进行调整并完成指标。如果考核过关，则政府正常履约，如果一年内不能完成，施工单位必须负责拆迁并将建设区域恢复原样。 “首都填埋地干燥燃料化设施”是成功担保制的第一个试用案例。2009 年，韩国环保部直属的首都填埋公社提出了修建市政污泥处理设施（1000 吨/日）的计划。当时，韩国恩百康斯株式会社以成功担保制向韩国环保部提出垫资修建日处理 100 吨污泥的验证工程，并约定：如果验证工程成功，再增加 9 条 100 吨的处理线。很快，验证工程的稳定性得到证明，恩百康斯也顺利得到了日处理 100

12、0 吨的工程。2012 年，这一项目就开始了商业化运行。 “只有对自己的技术很有信心的公司，才会利用成功担保制承揽项目。 ”尹?文分析指出，引入成功担保制后，地方政府几乎避免了项目失败带来的种种风险，因此能够有效提高各地利用新技术解决管辖区内环境问题的积极性，也能够激励企业研发成本更低、效用更高的技术，并将其应用于政府项目。 但是，成功担保制在韩国的施行也并非一帆风顺。 “其实，成功担保制是我 1996 年在韩国环境部工作时一手筹备的制度，但在当时，没有一个企业哪怕是全国公认的优秀企业愿意冒险用成功担保制为基础承揽项目。 ”尹?文说：“现在，一切都不同了。有的企业非常自信，它们会积极利用这个制

13、度，参与到环境领域中来。 ” 环保筹资还需补齐政策短板 实际上，早在 2015 年 9 月，韩国恩百康斯就已经进军中国，在江苏宜兴建成了首个中韩污泥干化合资项目。这一项目通过增资江苏菲力环保工程有限公司（菲力股份旗下公司） ，将韩国行业领先的污泥干化技术和装备输入中国，并在宜兴本地进行生产制造。 在菲力股份董事长邵中平看来，如果企业想借助成功担保制承揽政府项目，要特别注意 3 个问题：资金实力、风险控制和技术可靠性。由于该制度需要企业先行垫资，项目建设风险自担，所以企业需要非常小心。 “和韩国合作前，我也是做了精细的考察，如今项目运行良好” 。 汪纪戎却对成功担保制涉及的政策问题更加担忧。她表

14、示，中国在环保领域习惯运用招标方式，想要引进韩国模式，或许需要对现行的诸多政策加以调整。 不过，韩国为了保证成功担保制切实有效执行的诸多配套举措，确实值得中国加以借鉴和思考。 2012 年，韩国政府开始对主要发电公司强制执行了可再生能源供应配额制，要求电网企业的总发电量中，可再生能源的发电量必须达到一定比例。 与此同时，韩国政府也制定了将一系列有机废弃物作为发电燃料的标准和法律依据。 “电厂为了完成可再生能源指标，必须购买可再生燃料，有时还要从国外高价进口生物质燃料补充缺口。现在，韩国对污水、污泥处理设施的认识，已经从能源消费设施转化为可再生能源的生产设施。”尹?文介绍说，韩国地方政府计划申请

15、建设或改造污泥干燥燃料化设施，中央政府还会按照预算的一定比例给予资金支持。 中国环境科学学会理事长、国家环境保护部原副部长王玉庆则告诉经济记者：“仅在污水处理领域，我国大部分城市的污水处理收费，都没有达到可以完全处置污泥和污水的水平。 ”他建议，我国要注意完善环保领域的价格和收费机制。 另外，由于 PPP 项目普遍具有投资大、期限长、涉及面广、风险多、合同复杂、谈判耗时耗力、前期费用高等特点，若所实施的 PPP 项目缺乏物有所值和财政承受力评估等方面的论证支撑，就很可能会因谈判、合同管理、监管等方面成本的增加而使效率降低。 为此，王守清建议，应当明确和细化物有所值的具体标准。 “一个项目是否适

16、用 PPP 模式，很大程度上决定于项目本身的性质。”王守清举例称，如技术的复杂性、收费的难易程度、生产或消费设施的规模、产品/服务产出要求的可明确界定性、政府的长期财政承受力（如果需要政府支付或补贴） 、效率和服务水平的提高程度等因素。PPP模式的选择还应充分考虑项目本身的特性和项目实施的内外部环境。 综合国内外实践，储量已探明的自然资源开发、独立式可经营性基础设施（如公路、桥梁、隧道、轨道交通、机场、港口）等最适合应用PPP 模式，其次是燃气、供水、供热、污水和垃圾处理等市政公用事业类项目，再次为学校、医院、养老院、监狱等社会事业项目，最后是城镇化、产业新城等多类项目集合的项目。反之，与国家安全密切相关（如国防和外交）或万一失败则后果严重（如核电站）或社会影响大（如公交汽车）的项目，或对项目的范围（如智慧城市） 、产出和服务的质量要求难以清晰界定（如软件系统）或难以收费（如综合管廊、流域治理）的项目，一般都比较难或甚至不适合采用 PPP 模式。