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1、以促进公共服务均等化推动京津冀协同发展摘 要：京津冀协同发展规划纲要中明确提出，把实现公共服务均等化作为京津冀协同发展的目标之一。但是河北省在社会发展、公共服务水平和质量层次上与京津地区差异明显，有些方面甚至呈现“断崖式”的差距。从京津冀基本公共服务差距入手，分析“断崖式”差距形成的原因，并从建立统一规范的人力资源市场、实现医疗卫生优质资源共享、缩小河北与京津地区教育资源差距、推进户籍附加福利均等化等方面提出促进公共服务均等化的对策建议。 关键词：京津冀；公共服务均等化；综述 中图分类号：F273.2 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）06-0018-06 促进基本公共服

2、务均等化是推动京津冀协同发展不可或缺的重要内容。 京津冀协调发展规划纲要中明确提出，把实现公共服务均等化作为京津冀协同发展的目标之一。希望通过京津冀三地的共同努力，实现京津冀公共服务规划和政策统筹衔接。 “力争到 2020 年，河北与京津的公共服务差距明显缩小，区域基本公共服务均等化水平明显提高，公共服务共建共享体制机制初步形成。重点是建立统一规范灵活的人力资源市场，统筹教育事业发展，加强医疗卫生联动协作，推动社会保险顺畅衔接，提升公共文化体育水平” 。目前，河北省在社会发展、公共服务水平和质量层次上与京津地区差异明显，有些方面甚至呈现“断崖式”的差距。与会专家围绕如何缩小河北与京津地区公共服

3、务的差距、从建立统一规范的人力资源市场、实现医疗卫生优质资源共享、缩小河北与京津地区教育资源差距、户籍附加福利均等化等方面进行了广泛交流和深入讨论，并提出了促进公共服务均等化的对策建议。 一、京津冀地区公共服务均等化中存在的问题 全国人大常委会副委员长、民建中央主席陈昌智指出，促进公共服务的均等化是推动京津冀协同发展不可或缺的重要内容。目前，京津冀三地特别是与京津相比，河北在公共服务水平和质量上存在明显的差别，有些方面甚至呈现断崖式的差距。河北环京津还有很多贫困县和贫困人口，京津两地的人均生产总值是周边保定、张家口等城市的三倍以上，教育、医疗等公共服务的水平差异更为突出。多年来公共服务水平的巨

4、大差距改变了三地资源要素的自然流向，其中人才流动的困境最为严峻。北京、天津拥有良好的经济发展环境、人文教育环境和医疗保障环境，对河北的人才产生了强大的吸引力，引发了虹吸效应，导致河北高端人才不断地流失。 全国人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻提出京津冀协同发展面对的最大挑战就是北京城六区、郊区、河北和环北京贫困带（河北近 20%的贫困人口在张家口） 。2014 年，河北人均 GDP 仅为北京的 40%和天津的 38%，人均财政收入分别只有北京、天津的 1/6 和 1/5；城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为北京的 55%和 50%，分别为天津的 77%和 60%；城镇化率为

5、 49.3%，比北京、天津分别低了 37 个和 34 个百分点；每千人拥有的医疗机构床位数和执业医师数分别约为北京的 1/3 和 2/3；只有一所“211 工程”高等学校。 民建河北省委副主委、石家庄市政协副主席、河北经贸大学副校长、民建石家庄市委主委武义青指出，2014 年河北人均地方财政收入仅为北京的 17.7%，天津的 21.3%；即便考虑中央对地方税收返还和转移支付因素的影响，河北人均公共财政支出仅为北京的 29.96%，天津的 33.6%。在地域相连的同一地域内，京津冀人均公共财力和公共服务差距悬殊，公共资源配置严重不均衡，导致河北优质资源向京津流动，不利于人口、产业及城市功能在京津

6、冀城市群内的合理布局，导致首都北京人口膨胀，天津城市人口较快增加，河北城市缺乏吸引力。 河北大学经济学院国际经济系主任王延杰教授指出，京津冀基本公共服务的断崖式落差，是阻碍京津冀协同发展的关键，直接原因在于京津冀之间的公共资源配制处于严重失衡状态。其差距主要体现在以下几个方面：（1）京津冀城乡居民最低生活保障服务差距大。从城镇居民最低生活保障服务标准看，北京市是河北省平均水平的 1.58 倍，天津市是河北省平均水平的 1.57 倍。从农民最低生活保障标准看，北京市是河北省平均水平的 3.4 倍，天津市是河北省平均水平的 5.6 倍。 （2）京津冀基本养老保险服务差距大。北京市是河北省平均水平的

7、 6.7 倍，天津市是河北省平均水平的 3.5 倍。京津冀城镇职工养老保险待遇差距为1.641.121。 （3）京津冀卫生医疗服务差距大。2014 年京津冀三地每百万人口拥有三级医院数北京市是河北省的 3.56 倍，天津市是河北省的3.2 倍；京津冀每千名常住人口执业医师人数分别为 3.7 人、2.2 人和2.1 人。同时，京津两市执业医师的业务水平、服务能力和卫生医疗服务也明显高于河北。 （4）京津冀公共教育服务差距大。在人均公共教育支出方面，北京市是河北省的 3.15 倍，天津市是河北省的 2.99 倍。 （5）京津冀公共交通服务差距大。2014 年，从每万人享有的公共交通服务里程情况看，

8、京津冀每万人享有公交服务里程分别为 9.46 公里、6.59 公里、3.52 公里，北京市人均公共交通服务里程是河北省的 2.69 倍，天津市人均公共交通服务里程是河北省的 1.87 倍。 （6）京津冀环境保护服务差距大。2014 年，北京市人均环境保护投入是河北省的 9.59 倍，天津市人均环境保护投入是河北省的 3.5 倍。 河北经贸大学公共管理学院赵建强教授则通过河北省万人阅览室、学生师生对比值、城市粪便无害化处理率、城市生活垃圾无害化处理率、农村卫生厕所普及率、农村厕所无害化普及率、每千人卫生技术人员的差异、基本医疗保险差异水平等方面对比分析了京津冀地区在公共文化服务、教育水平、环境、

9、卫生服务等方面的差异。通过数据分析，京津冀地区基本公共服务不论在数量上还是质量上都存在较大差异。 民建北京市委副主委、北京大学光华管理学院市场营销系教授符国群提出每年落户北京的户籍指标约 14 万左右，其中近 60%由中央统筹，其余由北京市支配。这种主要由行政手段配置“户口资源”的模式，造成了诸多问题，如指标分配在央属单位与市属单位之间的不公，在民营与国有单位之间的不公，甚至在同一单位同一批次接受的应届大学生因学校身份的差别而造成不公。目前这种资源配置模式，还不利于人才资源的合理流动，比如在外地工作一段时间的优秀大学生很难落户北京，而长期在外地做贡献的京籍人士，则不愿也不会放弃含金量较高的北京

10、户籍。总之，这种主要根据单位级别或身份、通过多个主管部门“认可”分配户口指标的方式，不仅造成很多的不公平，从资源配置角度则很容易造成“错配”和次优配置。 石家庄经济学院会计系步淑段教授则通过北京户口承载的福利角度分析京津冀公共服务的差距。北京户口有八十多项福利。就城乡劳动力市场户籍福利歧视统计分析，外来劳动力养老保险的享有比例低于本地劳动力 60%，失业保险和医疗保险的享有比例比本地劳动力低 37%和 42%。这些差异除了劳动力个人特征的差异外，可能都来自对外来劳动力的歧视。这种不平等体现在：一是农业户口和城镇户口承载的利益不平等，农民进城后难以享受城市居民的福利待遇，城里人到农村难以合法购置

11、土地和房产；二是北京户籍人口与非户籍人口承载利益不平等，非户籍人口虽然也为北京市发展做出了不可替代的巨大贡献，但是取得北京户口难，享受北京同等待遇更难，而户籍居民却可以排他性地享受着附着在户籍上的诸多福利。京津冀协同发展目标之一就是实现人才和人力的自由迁移，资金、技术、信息等要素的优化配置和产业的随心转移。而这种户籍附着的福利成为自由迁徙的最大牵绊或动力。 河北省卫生和计划生育委员会流动人口管理处处长武云秀认为：京津冀三地协同方面还面临着很多的问题和困难，主要表现在五个方面：一是政策规定不统一的问题。京津冀三地在卫生资源配置标准、管理体制机制等方面差异显著。二是卫生信息共享不畅的问题。卫生信息

12、化总体滞后，业务管理多头运行、各自为阵。以新农合为例，北京市没有全市联网，无法与河北省对接。城镇职工、居民医保和新农合收费系统各自为专网、结算困难。医疗机构间缺乏信息共享渠道，临床检查检验结果互认以及医疗文书、医疗责任等不能有效互通。三是协同机制未确定的问题。统筹协调多地区、多部门、多行业的支持保障、管理运行、互动共赢登记制亟待建立健全。四是医疗标准不一致的问题。河北省医疗服务价格与国家 2012 版规范大体接近，但远低于京津现行标准。五是医疗水平差距悬殊的问题。河北省医疗卫生资源总量、服务能力等整体发展水平与京津两地差距较大。 此外，河北经贸大学经济管理实验中心张瑞峰教授和河北经贸大学京津冀

13、一体化协同发展创新中心田学斌主任分别从小学、初中和高中教育支出对比了河北与北京、天津在教育方面的主要差距。东北大学秦皇岛分校韩来权从秦皇岛分校教育信息化建设的现状分析了京津冀地区在教育信息化方面存在的差距。天津市社会保险基金管理中心盖跟路处长从医疗、工商、失业保险、养老保险角度分析了京津冀在保险方面存在的差距；中商华夏物产有限公司董事长马红艳也从河北优质教育资源、医疗资源特别是科技资源的短缺角度分析了京津冀地区公共服务上存在的差异，并特别指出建设宜居城市群、提高教育、医疗公共服务均等化水平只是解决了居民在河北省各市居民的意愿问题，能否在河北省各市就业才是留住高科技人员和高级技工的关键。 二、京

14、津冀地区公共服务差距形成的原因分析 联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达指出整个京津冀公共服务差距很大，但是税收收入的差距比经济发展的差距还大。原因是税收与税源不一致。所以，应该把税收与税源的一致性的问题作为京津冀协同发展的重要制度环境来研究。 王延杰也指出京津冀之间公共资源配制失衡是导致京津冀公共服务差距的直接原因。京津冀之间公共资源配制失衡，主要表现在京津冀基本公共服务领域的财力资源配制非均衡、人力资源配制非均衡与物力资源配置非均衡等方面。其次，京津冀公共服务差距根源是我国平衡公共资源配制的体制调控能力不足。根源与我国“分灶吃饭”的财政体制中存在的鼓励竞争、忽视合作，注重激励、轻

15、视帮扶问题是分不开的。这种效率导向型的体制减弱了其缩小区域人均公共财力差距的调控能力，降低了其促进公共资源配制均衡化和基本公共服务均等化的功能。另外，在竞争导向型的财税体制下，京津冀之间对财源和财税利益的扭曲化的不平等竞争，是造成京津冀区域内“两强一弱”局面的根源。最后，不合理的跨区域投资税收分配机制还在拉大京津冀财政差距。 步淑段分析了户籍制度在社会经济发展中存在的巨大差距，是由于历史上政策倾斜的习惯性依赖和户籍附加福利既得利益者的特殊地位，京津户口特权价值和福利价值并不是只有京津居民勤劳所创造，而是历史原因和政府强制力限制而形成，因而就不能被京津户籍人口所独占，应该与所有在京津工作并纳税的

16、人公平分享。 张瑞峰分析了京津冀地区教育差距存在的原因，主要表现在以下几个方面：（1）河北省公共财政对基础教育的投入总量不足，河北省与京津之间存在着明显的差距，更是明显低于全国平均水平。 （2）基础教育公共财政区域投入失衡，我国基础教育公共财政投入量呈现明显的省际间失衡状态。 （3）基础教育财权事权不对称问题，在财力分配的全国性财权事权不对称的宏观背景下，河北省同样存在教育财权事权不对称问题。与京津相比，无论是学前教育、义务教育还是高中阶段教育的生均教育经费，河北省明显低于京津。 （4）基础教育经费使用不规范。 河北三和时代律师事务所主任张洪斌则从影响现阶段曹妃甸新区人才聚集的主要障碍分析出发

17、，将影响人才发展的因素归纳为三方面：区域配套设施建设尚未完善，服务保障软环境也不健全；产业聚集水平有待提高，人才资源供需总体不平衡；人才聚集过度依赖政府的行政力量，特色组织文化体系尚未形成。 三、京津冀地区公共服务均等化的对策建议 （一）建立统一规范的人力资源市场 河北省政协财经委曹迎春认为，构建京津冀协同发展人才一体化发展新格局，需要着重抓好以下几个方面的工作：（1）推动建立统一的人才市场和人才交流平台。近年来京津冀之间不断签署人才合作协议、联合举办区域人才交流会，但“重形式、轻机制” 、 “重竞争、轻合作” 、“重个体、轻整体”的弊端仍然存在。 （2）建立“京津冀人才帮扶计划” 。从“输血

18、”和“造血”两方面入手解决问题。 （3）借助“创业孵化器”平台推动人才流动。新一轮的创业将集中于“互联网+”领域，这是个没有疆域限制的领域，在北京或是在河北都处于一个起点之上。河北拥有创业成本低廉的优势，如果有完备的“创业孵化器”平台和外部环境，依托京津冀区域优势、在河北创业，将是创业者最优的选择。同时河北具有后发优势、创业空间巨大的条件。更重要的是河北省迄今为止已经推出一系列就业创业扶持政策，初步打造了良好的“创业孵化器”的发展环境。 （4）借助高端企业带动人才转移。京津冀可以借助政策布局发力，携手打造中国的“大硅谷”高科技创新经济圈，把国外的高科技产业引进京津冀，然后三区再根据具体的定位，

19、实现国际高端人才的转移落地，同时进行相关领域专业人才的培养和储备，实现人才发展的良性循环。 （5）打造良好“软环境” ，留住人才、用好人才。除了吸引人才外，还要着力解决人才流动的后续问题，重点解决高技术人才的后顾之忧，比如户口、社保、子女就学等问题。应力争实现京津冀医疗资源共享、实现三地教育资源共享、实现三地基础保障接轨互通，解除人才的后顾之忧。 张宏斌认为曹妃甸人才一体化加快人才聚集的基本方针应是明确政府的辅助支撑地位，最大限度地发挥市场调节作用，尽快解决曹妃甸新区人才聚集过程中的问题。具体措施如下：（1）针对区域层面的问题，重点可从完善区域基础设施环境和优化区域人才服务软环境两方面着手，实

20、施有效的应对措施，吸引外部人才和组织入驻。 （2）针对产业层面的问题，重点可从发展核心产业和建设区域特色人才市场两方面着手，实施有效的应对措施，不断提升市场的主导地位。 （3）针对组织层面的问题，重点可从改变政府角色定位和创新曹妃甸人才制度体系两方面方面着手，实施有效的应对措施，适时调整政府行政力量。 北京市元正律师事务所合伙律师周明刚提出了京津冀一体化协同发展律师服务业的对策建议。他分别从产业政策与区域环境、产业规模与产业比重、政府职能与法律消费、专业支持与经济秩序、法律服务与社区建设、法制理念与执业环境、市场主体与市场规范、积极造势与品牌塑造等八个方面提出了提高律师服务业的市场化程度和集约

21、化规模、推进律师服务业的产业化进程，促进律师服务业京津冀地区协同一体化的建议。 （二）实现医疗卫生优质资源共享 武云秀指出，推进京津冀医疗卫生协同发展是一项重大改革和浩繁的系统工程，对于阻碍协同发展存在的特殊矛盾和特殊问题，要明确原则，突出重点，有针对性地予以解决。 1. 协同发展需要坚持的原则。 （1）强化协调发展，优化机制形成合力。 （2）立足自身发展，固本强基提升能力。 （3）注重借势发展，吸附承载挖掘潜力。 （4）突出特色发展，优势互补增强活力。 2. 协同化中需要抓住的重要环节。 （1）坚持规划引领与结构调整相结合，推进资源合理布局。在贯彻落实国家统一规划、京津“6+1”合作文件、津

22、冀协同发展五项协议和三地医疗卫生协同发展规划的基础上，编制实施卫生资源配置标准、区域卫生规划和医疗机构设置规划，结合河北省产业结构调整，推进以京津为聚集区的医疗资源布局优化，建立区域医疗中心，搭建功能承接和吸附平台。同时，结合各地区域位置特点，合理划分功能区域功能界定，搭建医疗卫生功能承接平台。 （2）坚持服务京津与发展河北相结合，打造互利共赢格局。继续深入组织落实原卫生部与河北省政府关于共同促进河北卫生事业改革发展的框架协议以及京冀卫生合作框架协议 ，努力推进合作事项拓展、合作项目延伸和体制机制深化。积极推进省直医疗单位与京津大型医院深化全方位合作。根据河北省三级医院学科及专业优势和实际需要，对合作项目进行统筹，争取国家和京津卫生计生部门的大力支持。促进三