上海行政规范性文件制定技术规范.DOC

1、1上海市行政规范性文件制定技术规范（示例稿）为促进行政规范性文件制定的科学化和规范化，确保行政规范性文件制定质量，根据党政机关公文处理工作条例、上海市行政规范性文件制定和备案规定等有关规定，结合本市实际，制定本技术规范。一、行政规范性文件的基本规范（一）基本要求行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除规章外，行政机关依据法定职权或者法律、法规、规章制定的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具有普遍约束力且可以反复适用的文件。制定规范性文件，应当做到逻辑结构严密，语言文字规范，表述简洁准确，标点符号正确。制定规范性文件，应当具有明确的制度、措施和程序等实质内容，不得制定没有实质内容的规范性

2、文件。法律、法规、规章、国家或者本市政策已经作出明确规定且仍然适用的，不得制定内容重复的规范性文件。（二）文件体例规范性文件的体例，是指规范性文件的体裁、结构。制定机关可以根据具体情况和实际需要，结合党政机关公文处理工作条例中公文种类的规定，选择合适的文件体例，载明相应的行政管理事项。1、规定，适用于对某一方面行政工作作比较全面、系统的规范，一般既有实体内容，又有程序规范。22、办法，适用于对某一项行政工作作具体的规范，具有较强的操作性，规定的事项更为细致。3、决定，适用于对重要事项作出决策和部署、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。4、通告，适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。5

3、、意见，适用于对某一项行政工作中的重要问题提出见解和处理办法，表述的内容较为宽泛。6、通知，适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，以及批转、转发规范性文件。7、实施细则，适用于为贯彻实施某项法律、法规、规章或上位文件，结合本地区实际情况，对上位规定的全部或某一方面内容作出具体细化。8、试行（暂行），适用于需要立即制定规范性文件，制度论证又尚未完全成熟的特殊情况，其中“试行 ”侧重于对事项的限制，“暂行” 则注重对时间 效力的限制。（三）文件名称规范性文件的名称，一般由制定机关或适用范围、规范事项和文件体例三要素构成，能够集中体现规范性文件的实质内容，反映适用范围和基本体

4、例。示例：“XX 部门地区关于执行XX 实施条例的若干规定”，其中“XX 部 门地区” 为制定机关或适用范 围， “执行XX 实施条例”为管理事项， “若干规定” 为文件体例。（四）文件文号规范性文件的文号，一般由制定机关代字、年份、发文顺序号组成。 联合行文时，使用主办机关的文号。3制定机关应当明确专门机构对规范性文件进行统一编号，当年度所有规范性文件的发文顺序号应当按照签发时间，统一顺序编制。示例：“沪 XX 规XXXX X 号”，其中“沪 XX 规”代表制定机关代字，“ XXXX”代表年份，“X 号” 代表编号。（五）文件结构规范性文件的结构，是指规范性文件内容按照一定顺序和要求依次排列

5、的组织形式，结构单位包括章、节、条、款、项、目。规范性文件多采用条文格式，以条为基本单位，按照逻辑关系顺序排列，密切相关的内容安排在一条中，相关结构使用时应当注意以下内容：1、章规范性文件设章应当符合两项条件：一是内容较多，通常在30 条以上；二是篇幅较长且结构复杂。章最基本的结构为总则、分则和附则，其中总则包括制定目的和依据、基本原则、基本概念等贯穿规范性文件始终的内容；附则集中规定施行时间、过渡性条款、授权制定实施细则等内容；分则通常有两部分以上相对独立的内容。2、节节只能在规范性文件设有章的情形下存在，但并非所有的章都必须设节，只有内容构成复杂，有必要分成若干部分予以规范的章之下可以设节

6、。从内容上来看，程序性的规范设节的情形较多。3、条条是构成规范性文件整体的最重要、最常用的单位。每个条文的内容都应当具有相对的独立性和完整性，上下条文之间应当4有一定的逻辑关系。条文的长短应适当，不能过长或者过短。条中可以设款或者项。每一条文可以根据需要，设置条文标题，反映该条的主旨和内容。条文以括号将标题括在其内，列于法条序数后。条文标题的表述应当简短、清晰，紧扣条文内容。4、款款隶属于条。一条内容包含两层以上互相关联的意思，且不宜再划分为两条时，应当分款。每个层次可以作为一款表述。一款内一般规定条中的一层意思，同一层意思的内容一般规定在同一款中，分款的方法主要有为下列三种：（1）并列分款法

7、。即各款之间在内容上是并列的关系。示例：“XX 地区政府质量奖为年度奖。XX 区政府质量奖获奖组织 不超过 X 个，个人总数不超过 X 个。XX 区质量金奖获奖组织总 数不超过 X 个。XX 区质量创新奖获奖组织总 数不超过 X 个。”（2）递补分款法，即以次款补充前款，各款之间在内容上递补。示例：“试点 单位应根据 试点工作方案，编制专项资助项目预算报 XX 部门审核。XX 部门对专项资助项 目预算审核同意后，与试点单位签订项目实施合同。 ”（3）混合分款法。即各款之间有的是并列关系，有的是递补关系，可以根据需要，依次适用。示例：“评审专 家应当根据相关的 规范和标准， 针对项目和区域的特殊

8、性等进行评审。评审机构对评审专家和相关部门的意见综合平衡后出具评审意见。5对通过评审的评价报告，评审机构出具评审意见，编制单位应当根据评审意见完善评价报告，交原评审机构备案。对未通过评审的交通影响评价报告，编制单位应当根据评审意见进行修改并重新申报评审。”5、项条和款的内容需要细化或者列举时，可以设项，项的内容不具有相对的独立性和完整性，必须与列项的叙事内容相联系，才能表达完整的意思。从内容上看，通常在列举、分类时使用项的结构，分项的方法可以归纳为下列三种：（1）择一分项法。即所列举的若干项中，只要具备其中之一项的条件或情况，就可以满足该条或该款适用的条件，多用于表述需要承担或者追究法律责任的

9、条款等。示例：“有下列情形之一的，依据相关法律法规和规章的规定处理；情节严重的，移送司法机关依法追究法律责任：（一）伪造或者变造敬老卡的；（二）使用虚假证明材料骗领敬老卡的；（三）使用应当注销的敬老卡的；（四）买卖或者使用伪造、变造、骗领的敬老卡的。”（2）全备分项法。即所列举的若干项中，各项条件或情况必须全部具备，缺一不可，才能满足该条或该款的适用条件。多用于表述资质、资格条件等。示例：“本办 法支持的对 象应当符合以下要求：（一）本市注册并具有独立承担民事责任能力的企事业单位；（二）经营状态正常，财务管理制度健全，信用记录良好；（三）具有完善的能源计量、统计和管理体系；（四）申报项目具有较

10、好的经济、社会和环境效益。”6（3）并列分项法。即分项所列事项之间是并行列举的关系，其性质既不是择一，也不是全备。多用于列举职责、权利、义务、种类、禁止性行为等。示例：“采购 人或其委托的采 购代理机构不得有下列行为：（一）对特定供应商、特定品牌或特定技术发表任何倾向性、歧视性、排他性、引导性意 见；（二）向评审委员会成员明示或暗示授标意图；（三）代替评审委员会成员评审打分、拟写评审意见等；（四）非法干预评审委员会成员独立评审；（五）非法泄露评审中获悉的国家秘密、商业秘密；（六）法律法规和有关规定确定的其他行为。”6、目目是次于项并且隶属于项的结构单位，必须以项的存在为前提。一般极少出现，只有

11、在项的内容层次复杂，如果不分目确实难以表述清楚时，才能使用。（六）文件格式1、文件名称文件名称通常使用二号方正小标宋字体，居中显示，除以书名号引用上位法名称的情形外，不使用标点符号。2、章、节标题（1）每章都应当有标题，能够概括本章的全部内容或者范围，一般概括为一项内容，至多用一个“和” 连 接两项相关内容。各章之间应当以序数形式连贯排列，另起一行居中，使用三号黑体字，冠以“ 第一章 ”、“第二章” 等，以此类推。（2）每节都应当有一个切实反映和概括其内容的标题，表述要求与章名相同。每章中的节都重新按独立的序数排列，另起一7行居中，使用三号楷体_GB2312 字体，冠以“第一节” 、“第二节”

12、等，以此类推。3、条、款、 项、目（1）条通常以序数形式分段表述，条数按照统一连贯排列。用黑体小写汉字数码表述条文序数，冠以“ 第一条” 、“第二条”等，以此类推。（2）款一般以自然段的形式出现，而不采用序数编码的形式。（3）项以序数形式分段表述，序数用小写汉字加括号。冠以“（一）” 、“（二） ”等，以此类推。（4）目也是以序数形式分段表述，并用阿拉伯数字加下脚点表示，冠以“ 1.”、“2.”等，以此类推。二、行政规范性文件的条文表述规范（一）基本要素规范性文件的内容一般包括制定目的和依据、基本原则、适用范围、基本概念（定义）、行政职责分工、权利和义务、施行日期等。规 范性文件不能设定行政相

13、对人的权利和义务，除细化上位法的法律责任条款外，一般不规定法律责任内容。（二）目的和依据规范性文件的制定目的是制度设定的目标，制定依据是制度的准绳，因此，“ 目的和依据”一般置于第一条，表述为“为了XX（制定目的），根据 XX（制定依据），结 合 XX（管辖范围）实际，制定本 XX（文件体例）。 ”1、制定目的的表述规范制定目的往往具有多项内容，需要用多层含义句式表述。（1）从逻辑关系来看，采用由具体到抽象、由直接到间接、由微观到宏观的顺序来排列。8示例：“为鼓励 发明创造，促进技术创新，保护创 新成果，提升专利创造、运用、保护和管理能力，建 设创新型城市，根据中华人民共和国专利法上海市专利保

14、护条例和国家知识产权战略纲要等法律、法规和政策，结合本市实际，制定本 办法。 ”（2）从具体内容分析，应当将保障公民权利的目的写在前，保障行政管理的目的写在后。示例：“为规 范律师服务 收费行为，维护委托人和律师事务所的合法权益，促 进律师服务业的健康发展，根据中华人民共和国价格法中华人民共和国律师法国家发展改革委关于放开部分服务价格意见的通知和上海市定价目录等有关法律和政策规定，结合本市实际，制定本 办法。”2、制定依据的表述规范制定依据通常是在立法目的之后，表述时应注意如下事项：（1）对上位法全部内容作出具体规定的，应当以书名号援引直接上位法全称。示例：“为做好社会 抚养 费的征收管理，保

15、障人口与计划生育工作的顺利开展， 维护公民合法权益，根据中华人民共和国人口与计划生育法社会抚养费征收管理办法和上海市人口与计划生育条例，制定本 规定。 ”（2）对上位法部分内容作出具体规定的，应当在上位法名称之后写明“ 的有关规定 ”。示例：“根据 上海市养犬管理条例 的有关规定，现就进一步加强本市养犬治安管理工作提出实施意见如下。”（3）如果文件内容是对上位法的某一条规定进行细化的，可以在依据中写明上位法的条款序号。示例：“根据 上海市轨 道交通管理条例第二十九条规定，制定本守则。 ”9（三）基本原则规范性文件的基本原则，是指制定实施该文件应当遵循的指导思想和有关主体在公共管理实践中应当依据

16、的基本准则。规范性文件的基本原则应当有明确的上位法依据或者被工作实践所公认，表述应当简洁明确，并应当按一定逻辑顺序排列，一般按照重要程度来排列。示例：“坚持 以保护保留为原则、拆除为例外的总体工作要求，遵循 规划引 领、严格保护，区域 统筹、分类 施策，政府引导、多方参与的原 则，按照整体保 护的理念， 积极推进历 史风貌保护工作，改善居民生活环境。 ”（四）适用范围规范性文件的适用范围，是指该规范性文件适用的地域、行为和对象，一般采取地域、对象、行为的组合方式或者单一方式表述。（1）组合表述法对规范性文件适用范围的组合表述一般为“本 XX（文件体例）适用于 XX（地域）从事 XX（行为）的

17、XX（对象）” 或者“凡在XX（地域）从事 XX（行为）的 XX（对象），均应当遵守本 XX（文件体例）。”（2）单一表述法规范性文件适用范围的单一表述，对特定行政区域通常表述为：“ 本 XX（文件体例）适用于 XX（地域）” ；对对象通常表述为“本 XX（文件体例）适用于 XX（对象）” ；对行为通常表述为“本XX（文件体例）适用于 XX（行为）”。（3）排除表述法10规范性文件适用范围有排除部分时，可以用“但书” 的表述形式，在适用范围的后面加“但除外” 或者 “另有规定的，从其规定”。（3）参照表述法对介于适用与排除适用之间的，可以用“参照” 形式，一般表述为：“XX（地域/行为 /对象

18、）可以参照本 XX（文件体例）的规定执行。”（五）基本概念（定义）对条文中出现的难以理解、需要解释的概念，应当作定义性解释。定 义是揭示概念内涵的逻辑方法，可用“内涵外延” 的形式表述，一般表述为：“ 本办法（本章、本节 、本条）所称 XX，是指（包括）” 。1、表述方法（1）贯彻文件始终的基本概念定义一般放在规范性文件的总则部分或前部。示例：“本办 法所称 XX 部门黑名单管理，是指 XX 部门将含有禁止内容且社会危害严重的文化产品、严重违反文化市场有关法规规章的经营主体列入文化市场黑名单，并向社会公布，实施信用约束、联合惩戒等措施的统称。”（2）专用名词或专业术语定义一般放在文件的附则或末尾部分，作出统一解释说明。示例：“公园 绿地是指综 合公园、社区公园、 专类 公园、带状公园和街旁绿地。游乐区是指公园绿地内设有游乐设施的场所。游乐设施是指在特定区域内运行，承载游客游乐的载体。包括具有动力的游乐器械和无动力的游乐载体，以及为游乐而设置的构筑物和其他附属装置。