地方治理现代化视野下公共政策制定的原则及价值导向.doc

1、1地方治理现代化视野下公共政策制定的原则及价值导向【摘要】在国家治理现代化的背景下，地方治理现代化进程的推进对于公共政策的制，定原则和价值导向都提出了新的要求。本文结合地方治理和多中心治理理论认为公共政策制定应当遵循相互信任包容、多元参与、资源分配的公平公正的准则；同时，在公共政策的导向上应注重更广泛的利益受益群体、注重发展多方面指标的协调以及建立以民主、公平、效率等多元的价值取向体系，从而使地方政府制定符合治理要求的理性的公共政策，促进地方发展。 【关键词】公共政策；地方治理现代化；政策制定 一、引论 国家治理体系和能力的现代化是一个系统和统筹性的概念，其最终要在地方治理的区域背景中呈现出来

2、，因此推进国家治理现代化实际上需要依靠地方治理现代化。而地方治理的本质问题是如何公平公正的配置公共资源、分配公共利益的问题，其本身就是一个发展和分配的政策过程，因此十分有必要在地方治理现代化的视野下探讨公共政策的制定原则及价值导向问题。 （一）地方治理理论 根据全球治理委员会的经典定义，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的2利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。美国学者文森特?奥斯特罗姆等人创立的多中心治理理论对地方政府的公共物品供给颇具启发

3、性。该理论认为， “多中心”意味着存在许多形式上相互独立的决策中心。这种决策体制能够以一种一致的、互动的和可预知的行为模式连续发挥作用。 地方治理是在一定的地理空间内，依靠包括政府机构在内的多元主体所组成的网络体系来共同回应公共需求、解决社会问题、实现公共服务、完成公共事务管理的过程。理想的地方治理模式包含以下以下特征，一是有包含多元主体参与决策的网络体系，二是以回应公共需求实现公共利益为主要使命。而地方治理现代化的过程则包含地方治理体系和治理能力的现代化。地方治理体系现代化是指政府与市场主体、社会主体在保持独立性的前提下相互协作，建立的紧密、有效的协同体系；而地方治理能力的现代化则是能够通过

4、合理制度化的安排和科学公共政策公平、公正的分配公共资源和利益。 （二）地方治理理论和公共政策 地方治理也对地方政府的政策能力提出了要求，因为无论是促进地方发展还是解决社会事件，治理的方案和结果最终都要体现在公共政策上。反过来讲，公共政策的精神及其制定的原则和程序都体现着地方政府的治理能力，如问题认定能力，方案规划能力等等，只有做到科学、民主、公平、透明的公共政策，才符合地方治理现代化的要求，才能够更好的实现公共利益，推动地方发展和社会风貌的整体转变，进而向国3家治理现代化迈进。因此可以说，地方治理现代化和公共政策紧密相连，密不可分。 另外，从公共政策的制定过程来看，理性、科学的公共政策少不了政

5、府与公民的信息交流、民主协商甚至是共同决策。公共政策制定过程中的公民参与实际上也是治理理论精神的体现，是实现科学治理的重要一环。 二、地方治理现代化的内在要求 根据地方治理理论来看，地方治理现代化实际上对政府、市场、社会等主体都提出了相应的要求，也正是这些要求，决定了公共政策的制定原则。 （一）社会氛围的信任包容 信任是社会资本的重要形式之一，是产生成功集体活动的重要基础，因为没有信任就没有合作。郁建兴教授认为，最复杂的信任系统出现在合作治理中，网络系统中没有信任就不会有合作，治理也会失败。因此，地方治理现代化首要的要求就是相互信任，只有信任，主体之间才能协同合作达成目标，而不是暗中博弈、相互

6、猜忌、各自为战。但相互信任并不只是治理主体单方面努力就可以实现的，因为治理现代化强调的是“社会大部分的人决定社会大部分人的公共利益” ，大部分人涉及了多方面的利益主体和全体民众，这就需要整个社会建立信任包容的氛围，以此为地方治理现代化乃至国家治理现代化提供社会资本方面的基础。 （二）公共事务的多元参与 良好的中国地方治理，既需要有力高效的政府，也需要一个较强自4主性的社会力量。市场经济的繁荣激发了多元的价值需求，而单一的治理主体难以有效的应对纷繁复杂的公共事务。因此地方治理现代化就要求政府和其他参与主体形成开放灵活的治理体系，从而回应社会的不同的价值需求，可以说，地方治理和传统管理模式的最大区

7、别就在于参与主体的范围和广度。其次，受计划经济体制和官员晋升体制的影响，地方政府的“以经济建设为中心”也忽视了其他方面的协调发展。近些年来，一些地区虽然经济指标令人惊讶，但其在社会治理、环境保护方面都违背了区域内群众的基本要求，从而导致群体性事件频发，治理成本加大，影响了地方整体发展绩效。地方治理现代化所要求多元参与，就是要求在制定发展型公共政策时就回应各方的利益诉求，通过分权和民主，充分保证多元利益的实现。但应该注意的是，政府和其他治理主体之间存在的应该是平等、协商的合作关系，而不是传统上级对下级的命令和管辖。 （三）公共资源分配的公平公正 多元的利益格局和价值诉求也必然存在着冲突和矛盾。而

8、地方治理现代化的目标要求治理主体通过合理的公共政策方案来实现利益之间的妥协和平衡。在公共资源有限的前提下，需要有一条公认的准则来达成利益主体之间的妥协，这就是公平公正的原则。另一方面，公平公正是地方治理现代化进行良性循环的前提，通过公平公正原则协调冲突实现共同利益，才能让冲突方彼此妥协、相互尊重，在地方治理体系中发挥作用。 三、符合地方治理现代化要求的公共政策制定原则 5地方治理现代化的视野下，只有根据其要求制定公共政策才能发挥政策工具所应有的促进发展、平衡利益的作用。针对地方治理现代化所提出的要求，公共政策在制定的过程中应该遵循以下原则。 （一）公开透明 在传统的地方政府管理中，政府掌握着政

9、策制定所需要的第一手信息，而推动公民参与、共同治理的现代治理体系，需要在治理体系中引入公开、透明的运行体制，政府能够通过政务公开和透明的行政体系实现政府和其他治理主体之间的信息对称。在这个背景下的公共政策的制定也正应该是基于这一前提下进行的，这不仅关系到政策制定的科学、民主和利益多元化，同时也是政府进行合作、体现诚意的表现。另一方面，地方治理现代化所要求的，社会的包容信任，尤其是民众对于政府的信任程度也取决于政府信息公开透明的程度或政策制定、执行中的透明。因此，公开透明是地方治理现代化视野下公共政策需要遵循的首要原则。 （二）协商民主 地方治理现代化对于民主的回应实际上就是要求在制定公共政策的

10、过程中造就一个更具有参与型决策过程。地方治理现代化对公共政策提出的协商民主的 要求，一方面“协商”就代表着不是命令和管辖，而是平等基础上的对话，这是要求在公共政策制定过程中主体之间的地位是平等的，无论是公民还是 NGO，都在制定政策过程中有充分、合理的话语权。另一方面，要求在公共政策制定过程中，扩大民主参与面，丰富地方治理的主体，充分发挥公民参与公共事务管理的热情，通过多方论证6和回应多元价值诉求，科学合理的制定政策，以降低决策风险，避免重大决策失误，使公共政策更加有效地服务于地方经济发展，可持续地改善民生 。 （三）权责统一 公共政策在分配公共资源的同时，也在进行着公共权力和责任分配。在地方

11、治理现代化的要求下，治理的主体之间需要紧密协作形成合力，而权责失衡就很有可能使治理主体考虑自身利益，推卸责任，从而导致治理能力的分散。因此，治理的权力和责任在公共政策制定的过程中就应该有明显的体现，一方面，要通过配套的制度化方案，合理分配在政策执行过程中的每一个步骤的权力和责任界限，以此明确治理主体的权责；另一方面，要增强公共政策的系统性、联动性、整体性，以此加深各个治理主体对于整个政策的理解和认同，同时使各个主体明确在整个政策中的角色和地位，使各方从大局着眼而不是从自身利益出发，以此形成治理的合理。 （四）技术效率 在互联网时代，地方治理的现代化一个必不可少的因素就是通过信息技术手段实现高效

12、、准确的治理。在国家推行“互联网+”的背景下，政府一方面要通过互联网实现职能转变，另一方面要明确政府在大数据的背景下所扮演的角色。首先，大数据为政府制定公共政策提供了大量可分析的信息样本，通过对这些信息的分析，可以使政府的决策更加科学。其次，信息技术为公民参与公共政策的制定突破了空间的限制，节约了大量的时间和人力资本，使公民和社会组织都能够有条件、有意愿7参加公共事务的决策。第三，信息技术和互联网也为政府决策透明提供了技术支持，回应了上面提到的信息对称、公共透明的要求。因此，公共政策在制定的过程中要充分与互联网、大数据等信息技术相融合，提升决策效率，扩大参与面，增加政策的科学性和准确性，以此提

13、升地方治理能力的现代化。 四、融于地方治理现代化中的公共政策制定的价值导向 公共政策的价值取向不同于制定原则，是政策目标中所蕴含的一种精神和指向，是利益分配的倾向。在地方治理现代化视野下，公共政策的价值取向应当有所转变。 （一）为更广泛的群体谋利 公共政策要符合地方治理现代化的精神，就要扩大利益的受益群体，尤其是要做到“利为民所谋” ，即公共政策的目标应该直指公共利益或全民利益。 “全民利益”意味着政策的受益群体不再只是政策本身的制定者，而是要融入社会中更多的群体或阶层，这也同时要求政策的制定主体一方面充分了解各个利益群体或阶层的需求，另一方面要求政策主体能够平等的对待每一个群体或者阶层的诉求

14、，在符合相应的前提下进行回应，而不是压制或不作为。 （二）发展目标的协调 地方治理现代化要求的公共利益不仅仅是提高人民的生活水平，更重要的是提升地方民众的幸福指数。发展是多元化的，但这并不是要求每一项公共政策都是要涵盖发展的各个方面，而是要有针对某一重大全局性目标的政策体系，或者是深化一项重大公共决策的各个细节，综合8考虑重大公共政策所涉及的的各个方面。在经济发展的同时，政策同时要兼顾文化、社会、生态等方面的发展，构建各个发展方面的和谐关系。（三）多元的价值体系 公共政策的价值取向是公共政策本质所在，而“公共”包含了众多的价值观念和行动准则公平、公正、民主、效率、以人为本、以公共利益为直接取向

15、、以国民幸福为终极目标，这些碎片化的价值取向随着我国政策科学的成熟而逐渐成为公共政策的多元的价值体系。在地方治理现代化的视野下，多元的价值体系会使公共政策的利益分配更加多元，以回应民众诉求，实现善治。 地方治理的现代化是依托国家治理现代化的背景而进行的，同时也是国家治理现代化的重要组成部分。但我们应该看到，地方治理现代化的进程不是一朝一夕，而是需要多方面长时间的共同努力，公共政策在这个进程中具有至关重要的角色和作用，只有坚持信任、包容、多元、公平、公正、透明等制定原则和以效率、民主、公共利益、全民幸福为取向的公共政策，才能够更好的促进治理体系的形成和治理能力的提高。参考文献 1彭勃，杨志军.参

16、与和协商：地方治理现代化问题 J.上海行政学院学报，2014（03）. 2杨志军，靳永翥.“凝闭型”政策体制下地方治理的现代化以公共事件的地方治理为视角J.吉首大学学报（社会科学版） ，92014（06）. 3李文星，郑海明.论地方治理视野下的政府与公众互动式沟通机制的构建J.中国行政管理，2007（05）. 4楼苏萍.地方治理的能力挑战：治理能力的分析框架及其关键要素J.中国行政管理，2010（09） 5郁建兴，张利萍. 地方治理体系中的协同机制及其整合J.思想战线，2013（06）. 6马宝成.国家与社会的协同发展中国地方治理发展的新趋势J.上海行政学院学报，2008（06）. 7陈芳，陈振明.当代中国地方治理中的公民参与历程、现状与前景J.东南学术，2008（04） 8刘芝澄.地方治理中的民主化建设J.中共福建省委党校学报，2014，03：31-33 9孔凡瑜，周柏春. 公共政策价值的甄别与选择：民生、公正、效率J.前沿，2011，19：46-49. 作者简介 李明天，1991 年出生，男，汉族，吉林人，四川大学公共管理学院2014 级研究生，方向：地方政府管理。