法国对非军事政策演变对中法非和平安全合作的启示.doc

1、1法国对非军事政策演变对中法非和平安全合作的启示【内容提要】 法国在非洲的军事存在和干预行动历史悠久，是其在非洲重要的传统竞争优势。殖民地时期，法国依靠军事优势维持其宗主国地位和利益；冷战时期，军事是法国推行“新殖民主义”的重要手段。冷战结束后至 21 世纪第一个十年期间，法国打着“民主”旗号支持非洲亲法政权，军事色彩相对弱化。进入 21 世纪第二个十年以来，法国重新强调军事手段，多次发动大规模军事干预，将西部和北部非洲列为政策重点；尽管较好地把握、引导和利用了非洲结构性和非结构性暴力的变化趋势，但在具体政策调整过程中也屡屡失误，暴露出法国在控制战后乱局方面的能力不足。基于维护在非经济利益、应

2、对恐怖主义威胁及强化中非合作等考虑，中国应推动中法非三方和平安全合作，坚持“非洲提出、非洲同意、非洲主导”原则，重点围绕沟通机制、非盟和平安全机制、萨赫勒局势、海盗打击、维和行动、金融合作等方面展开。尽管也有相应需求，但法国传统安全思维中的不合理因素将成为三方合作的主要障碍。 【关键词】 法国 非洲 军事政策 和平与安全 三方合作 【作者简介】 智宇琛，中国社会科学院西亚非洲研究所助理研究员 【中图分类号】 D856.524 【文献标识码】 A 【文章编号】 1006-1568-（2016）06-0073-20 2【DOI 编号】 10.13851/ki.gjzw.201606005 当前，大

3、国对非政策正处于在竞争中寻求转型突破的时期，各大国均根据自身比较优势思考、谋划其未来在非洲竞争中的战略、策略。法国是重要的非洲域外大国。长期以来，法非关系主要依赖“四根纽带”：一是元首间私交和法非首脑会议，二是对非发展援助及对非洲国家经济、金融控制，三是法非文化合作和法语影响，四是在非洲的军事存在和军事行动。 冷战结束后，法国曾一度弱化对非军事外交；但进入 21 世纪以来，法国又调整其国防与国家安全战略，将非洲列为其全球军事战略重点，并采取了若干重大军事行动，对非军事外交逐渐成为法国对非外交的重头戏。在中非合作中，和平安全合作是除政治、经济、文化之外的另一重要支柱，进入 21 世纪第二个十年以

4、来取得长足进步并正逐步完善。面对当前西方大国以加强和平安全合作为手段强化在非战略布局的态势，中国与第三方在非洲开展三方合作的必要性逐步上升，合作空间进一步增大。深入探究法国对非军事外交政策的发展演变及深层次动因，对于研究中法非三方和平安全合作具有积极意义。 一、法国对非军事政策的演变、特点及作用 从历史上看，法国对非军事政策在不同时期具有不同的特点。殖民和冷战时期法国非常重视军事手段，冷战结束后至 21 世纪前十年相对弱化，进入 21 世纪第二个十年以来则又呈现加强态势。 （一）殖民和冷战时期的法国对非军事政策 从殖民地时期开始，法国就非常重视对非洲的军事政策及措施，依靠其强大的军事力量维系着

5、宗主国地位和殖民地统治秩序，形成了在非3洲的主要势力范围和对非洲实施军事干预的历史传统。自 1884 年柏林会议欧洲列强瓜分非洲后，法国开始在非洲有关地区实行全面的军事占领、征服和殖民统治，并于 19 世纪后 30 年基本完成对非洲殖民地的军事征服。法国还分别于 1895 年和 1910 年设置法属西非洲和法属赤道非洲两个联盟。 法属非洲的范围包括今天的阿尔及利亚、摩洛哥、突尼斯、毛里塔尼亚、塞内加尔、马里、几内亚、科特迪瓦、尼日尔、布基纳法索、贝宁、加蓬、刚果（布） 、喀麦隆、中非共和国、乍得、吉布提、科摩罗和马达加斯加。 此外，为了推行“掠夺”和“同化”政策，法国在各殖民地驻扎重兵，进行镇

6、压、干预和威慑，军事手段在法国殖民统治中扮演了最为重要的角色。 至 20 世纪 60 年代，在冷战格局形成、美苏争霸以及非洲独立运动兴起的大背景下，法国对非军事政策也随着其对非政策进行了调整，军事外交成为其在非洲推行“新殖民主义”的重要手段。为了对抗苏联扩张以及保持对前殖民地的控制，法国与独立后的法语非洲国家建立了以防务条约、军事技术和援助条约、军事训练、军事基地和武器出口为主要内容的安全“合作”关系。至冷战结束前，法国与非洲国家签订了 23份军事协议，并在 22 个国家驻扎军队，在吉布提、塞内加尔、中非共和国、喀麦隆、加蓬和科特迪瓦设置军事基地。20 世纪 60 年代至 80 年代，法国在非

7、洲进行的主要军事干预包括加蓬（1964 年） 、乍得（1968 年、1978 年、1979 年、1983 年） 、刚果（金） （1978 年） 、中非共和国（1979年） 、多哥（1986 年） 、科摩罗（1989 年）等（表 1） 。法国采取军事干预的主要目的是“保护对法友好的政权不受内外部攻击的威胁，以维护法4国在非洲的政治经济利益” 。 同时，法国也通过与法语非洲国家的防务条约获得贸易特权，例如规定缔约的非洲国家只能采购法国的武器，并只能将其矿产品、原材料等产品出售给法国等。 （二）在冷战结束至 21 世纪第一个十年期间的法国对非军事政策 从冷战结束到 2001 年“9?11”事件之前，

8、美苏争霸背景下非洲的“代理人战争”迅速减少，美国以推广“民主价值观”为名逐步加强对非洲的政治、经济和文化渗透。在此背景下，非洲国家之间或内部长期被掩盖的部族、宗教、边界、资源等矛盾逐步显露并造成新的矛盾和冲突。为应对美国在非洲的扩张，顺应非洲民主化浪潮以及保持和扩大在非洲的影响力和政治经济利益，法国对其非洲政策进行了适时调整，对非军事政策也在此总体框架下发生了变化。 其一，打着促进非洲“民主化”的旗号继续支持亲法政权。1990 年6 月，时任法国总统密特朗发表了著名的“拉波勒讲话” ，表示将支持非洲国家进行“民主化和多党制”改革，并将法国的援助与此挂钩，减少对非洲“专制”政权的政治经济援助。客

9、观而言，这一阶段的非洲民主化对法国在非的传统政治经济利益更多是威胁而非维护， “拉波勒讲话”在某种程度上是法国应对美国在非洲推行“民主自由价值观”的一种手段。事实上，冷战结束至 20 世纪末，法国在加蓬（1990 年） 、卢旺达（1990 年1994 年） 、刚果（金） （1991 年） 、喀麦隆（1996 年）等国的军事行动所支持的都是“非民主”政权。有学者认为，法国在非洲的军事行动“破坏了非洲国家政治、社会和经济的稳定，动摇了民主法治的根基，强化了专制政权的统治” 。 其二，军事政策在法国对非外5交中相对弱化。希拉克政府对非政策的重点是通过经济和外交手段扩大在非洲的影响力。一方面，法国扩大

10、了与其他非“传统势力范围”的非洲国家的交往，试图将其影响力扩展到南部非洲及整个非洲大陆。法国前总统希拉克于 1998 年 6 月访问了南非、安哥拉、莫桑比克和纳米比亚，此后南非与法国的经贸合作关系迅速升温，并成为法国在撒哈拉以南非洲最大的贸易伙伴。 另一方面，法国增加了对非援助中针对受援国的限制条件，强调必须增加受援国与法国的经济联系。 相应地，法国此阶段在加蓬（1990 年） 、卢旺达（1990 年） 、中非共和国（1996 年） 、刚果（布） （1997 年） 、刚果（金） （1998 年） 、科特迪瓦（2002 年） 、刚果（金） （2003 年） 、乍得（2008 年）等国的军事行动规

11、模都相对较小，其目的则更多侧重于“撤侨” “恢复和维持秩序”等（表 2） ，对一些非洲“亲密朋友”的支持力度也大大下降。例如 1999 年科特迪瓦前总统科南?贝迪埃遭遇军事政变时，法国也完全不理会其“恢复宪法合法性”的援助请求，只是派陆战队保护贝迪埃及其家人撤离科特迪瓦。上述事实表明，法国对非洲国家的军事干预政策在这一阶段已经大为弱化。 其三，法国开始对在非洲的军事行动能力进行深度调整。冷战格局的终结深刻影响了法国的国防与国家安全战略，其自上而下的系统性“军事变革”对其在非洲的军事行动能力产生了深远影响。一方面，法国致力于提高作战能力，减少驻军数量。在法国分别于 1994 年和 1996年发表

12、的国防白皮书和19972002 年军事规划法中，职业化军队建设、重构国防手段及发展新一代装备成为重点内容。虽然法国在此期间关闭了喀麦隆和中非共和国的军事基地，并逐步削减在非驻军人数，6但法军在非洲的远程投送、火力打击、协同/机动/防卫作战等能力大幅提升。另一方面，法国也加强了军事方面的国际合作。不仅在非洲的军事行动中加强了与其他西方国家的协同，也通过合作培训等方式帮助非洲增强维和能力。通过加强国际合作，法国在加强与非洲的和平安全合作的同时，也为自身军事行动争取到更多的国际支持，从而降低了高昂的军费支出，有利于国际社会和非洲国家承认其军事行动的合法性。 （三）进入 21 世纪第二个十年以来的法国

13、对非军事政策 自 2011 年以来，法国在非洲军事行动风格发生了较大变化，不仅任务次数更加频繁，其行动规模和影响也较此前大为增加。法国的这种政策变化反映了其对国际局势、非洲形势变化的应对和调整：一是美国在非洲加强反恐力度和军事存在；二是中国等新兴国家在非洲影响力的快速上升；三是非洲出现结构化暴力下降、非结构化暴力激增态势， 导致法国面临的非传统威胁上升。在萨科齐和奥朗德政府的全球防务战略中，非洲日益成为法国的重点关注区域。应该说，法国目前在非洲军事行动的调整和转型始于萨科齐政府时期，而奥朗德政府则根据国际国内形势变化继续推动这一转型进程。 其一，多次采取军事行动，行动目标多样化，行动能力大幅提

14、升。自 2011 年以来，法国已在非洲发动了 5 次较大规模的军事行动。这些行动既包括支持“民主化”并推翻对象国政权的科特迪瓦“独角兽”行动和利比亚“奥德赛黎明”行动，也包括支持对象国政府平息叛乱的马里“薮猫”行动，还包括以“人道主义干预”为目的的中非共和国“红蝴蝶”行动和以反恐为主要目的的萨赫勒地区“新月沙丘”行动（表 3） 。7从这些行动的过程和效果来看，法军在军事能力上实现了两个方面的重大提升：一是在重大军事行动中，主要通过远程投送和快速集结方式调配兵力，改变了以往在非洲多国均保留庞大驻军的传统做法；二是在保持传统军事干预能力的基础上，兼具执行反恐和人道主义等多种任务的能力。 其二，西部

15、和北部非洲成为法国全球用兵重点区域。从 2008 年起，法国开始对其非洲驻军的数量和结构进行大规模调整。从数量上看，2007 年末，法国在非洲常驻兵力总数为 10 280 人，其中东部非洲（吉布提）2 900 人，西部非洲 4 930 人，中部非洲 2 450 人。在西部非洲的驻军主要集中于科特迪瓦（3 350 人）和塞内加尔（1 130 人） 。 截至 2015年 7 月，法国在欧洲（含北大西洋和黑海地区）之外的海外派军总人数为 19 175 人，其中非洲 8 045 人，居全球首位，占其海外派军总数的41.96%。在法国非洲驻军中，西部和北部非洲 4 450 人，中部非洲 1 730人，东

16、部非洲 1 750 人，其中法国在西部和北部非洲的兵力主要集中于萨赫勒地区（3 500 人） 。 可以说，目前的西部和北部非洲尤其是萨赫勒地区，已成为法国全球海外用兵的重中之重。从结构上看，在萨赫勒地区的“新月沙丘”行动中，法国在恩贾梅纳、加奥、尼亚美、瓦加杜古四大军事基地部署了机动部队、特种部队、情报部队以及陆海空三军精良装备，其综合作战能力在法军中属一流水平。同时，法国通过对驻军进行结构调整，以同样的兵力、更少的武器装备将覆盖范围从 5 国增加至 9 国，既能安抚非洲国家并保持其地区影响力，又能减轻维持大规模驻军的负担，体现了其硬实力、软实力和巧实力的有机结合。虽然这无8法从根本上解决该地

17、区存在的问题，但在外交策略上则不失其高明之处。其三，加强军事行动的国际道义性。一方面，法国在此阶段发动的军事行动，均以“反恐” “人道主义干预” “保护的责任”等名义开展。尤其是奥朗德时期，在开展“薮猫” “红蝴蝶”行动前与西方盟友、非盟等都进行了沟通和磋商，其“新月沙丘”行动也是以“帮助萨赫勒 G5 国家（布基纳法索、乍得、马里、毛里求斯和尼日尔）打击该地区恐怖组织，帮助和支持该地区加强反恐机制和能力建设”的名义开展。 另一方面，表面上仍强调联合国的重要性，法国历次行动仍然注意取得联合国关于军事行动的授权。在科特迪瓦的行动中，法国“巧妙地”将其军事行动与联合国维和行动挂钩；在利比亚，法国则是

18、踩着联合国安理会决议的“红线”开展行动。在马里的行动中，虽然由于情况紧急，法国不得不在尚未得到联合国正式授权情况下迅速出兵平叛，但即便如此，法国在整个行动过程中也始终保持与联合国观察团的良好沟通，并最终通过联合国安理会第 2100 号决议确认授权。而在中非共和国的行动中，尽管法国提前数月即开始为“红蝴蝶”行动调兵遣将，却一直等到联合国安理会第 2127 号决议授权后才正式行动。应当看到，这种方式不仅给法国的海外军事行动罩上了合法的外衣，也有利于与其他安理会成员国就该地区形势进行沟通与协调，在减少阻力的同时彰显其在非洲的地区影响力。当然，法国加强与联合国的协同也是为其“退出”战略未雨绸缪，以便在

19、适当阶段把任务交棒给联合国维和部队来“买单” 。 二、法国对非军事政策调整的主要经验教训 9作为在非洲有着重大政治、经济利益的域外大国，法国对非军事政策的调整的根本原因无疑是维护其传统和现实的国家利益。自 2012 年以来，相关大国对非政策出现了较为明显的差异化发展态势。法国更重视和平安全事务，以维护和促进其在非利益。 鉴于进入 21 世纪第二个十年以来法国将军事政策作为其对非外交的重点手段，研究其调整中的主要经验教训，有利于为中国开展对非合作提供借鉴。 （一）把握了非洲结构性和非结构性暴力变动趋势 在观察法国在进入 21 世纪第二个十年以来的对非军事政策调整时，“传统与非传统安全”的视角往往

20、很难透彻地解释其深层次原因并预测其发展变化，而“结构性和非结构性暴力”概念有助于人们理解法国调整政策的真正动机。所谓结构性暴力，是指国家所组织或发起的针对其他国家和/或本国国民的暴力行为；与之形成对比，非结构性暴力则指由包括团体和个人在内的非国家行为体所组织和/或发起的主要针对政府包括本国和外国的暴力行为；非结构性暴力的后果更加严重，波及也更为广泛。 之所以这一概念在解读法国军事政策时更为有力，主要是因为法国在制定对非军事政策时更侧重对“结构性与非结构性暴力”变动趋势的主动“把握” ，而非对“传统与非传统安全”威胁的被动“适应” 。进入 21 世纪第二个十年以来，法国在非洲开展的军事行动中，这

21、种主动性在军事行动的策划执行以及争取内外部支持等方面都体现得非常明显。 一方面，法国在军事行动中选择支持或抑制结构性暴力或非结构性暴力一方或多方，完全取决于其对行动后所形成的政治格局是否有利于10法国利益的战略评估。在科特迪瓦的“独角兽”行动中，法国“以促进民主和平进程”的名义参与逮捕前总统巴博的行动，其背后原因则是瓦塔拉势力的亲法举措。在利比亚战争中，法国支持反对派夺取政权，在很大程度上则表明其急于推翻卡扎菲政权，以消除推行“地中海联盟”计划的阻力。在马里的军事行动中，法国选择支持马里政府，除了双方的历史联系外，另一个重要原因是北方叛军已由伊斯兰捍卫者组织、西非圣战统一运动、伊斯兰马格里布基

22、地组织等极端组织主导，一旦夺取政权，无疑会使马里沦为恐怖主义基地，不仅令法国在该地区利益受损，更将增加对法国的恐怖主义威胁。而在中非共和国的行动中，无论是“塞雷卡”武装还是“反巴卡拉”组织，都无法实现战后为法国带来利益的目的，因此法国选择执行“人道主义保护”任务，转而寻求在联合国的维和进程中增加主导权。这些事实表明，法国在非洲的军事行动并非完全是“被动等待” ，更多是“主动造势” 。其支持对象既可能是反对派，也可能是既有政权，还可能不支持任何派别而仅保持影响力和控制力。所有这些活动的核心仍然是维护其国家利益，决策基础则是对结构性抑或非结构性暴力、而非对传统或非传统安全的区分。 另一方面，法国也很善于利用社会观念和舆论影响为军事行动赢得内外部支持。由于西方社会普遍经历过 20 世纪 70 年代的第四波全球人权运动，并在其推动下衍生出“保护的责任” 、新干涉主义等外交手段，因此目前与人权、民主、公民社会、非政府组织等西方社会主流理念相关的非洲“非结构性暴力”活动，往往具有某种“道德优势” ，能够得到国际呼应。因此，法国政府如果选择支持“非结构性暴力”一方，则会