1、1房地产税,来了7 月 23 日,在 G20 财长和央行行长会议税收高级别研讨会上,财政部部长楼继伟表示,受制于信息征集能力弱及利益调整阻碍,目前房地产税制改革尚未推出正式方案,但下一步将“义无反顾”推进改革。 与此同时,法学届人士也纷纷指出,房地产税法已被列入本届全国人大五年立法规划中。考虑到本届人大将于 2017 年底期满,北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文认为, “预计房地产税法最快将在 2017 年底前通过,慢的话可能会在 2017 年底提交审议,在下一届人大任期内通过” 。 一切迹象似乎都在表明,房地产税真的来了。 立法 13 年,房地产税姗姗来迟 从 2003 年十六
2、届三中全会提出“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”算起,中国社会各界对房地产税已经探讨论证了 13 年。 所谓物业税,又称不动产税、财产税,主要针对土地、房屋等不动产,要求其承租人或所有者每年都要缴纳一定税款,而应缴纳的税值会随着不动产市场价值的升高而提高。 尽管名称不尽相同,但世界上大多数成熟的市场经济国家,都会对不动产征收物业税,并以财产的持有作为课税前提、以财产的价值为计税依据。依据国际惯例,物业税多属于地方税,是国家财政稳定而重要的来源。 2而在我国,尽管已经过去了 13 年,但物业税,亦即房地产税,仍然迟迟没有出台。 “在 2003 年提出物业税之后,社会上有很多不同的声音,而
3、官方又没有正确和权威的解读,致使全社会一直未能形成共识。 ”物业税征收最早的倡议者之一、中国政法大学财税法研究中心主任施正文回忆说。 实际上,直到今天,社会公众对于房地产税的认识依然十分模糊。房地产税到底是什么?又与房地产领域当前存在的诸多税收有什么关系?经济记者梳理发现,目前,我国房地产领域的税收主要存在于交易环节,包括营业税、契税、土地增值税和城市维护建设税等。财政部数据显示,2014 年,以上 4 类税收总额占全国税收收入的比重达到11.86%,占地方财政收入的比重更是高达 18.63%。而针对房地产保有环节,目前仅有房产税和城镇土地使用税两类。2014 年,两税收入占全国税收收入总额的
4、比重大致为 3%,占地方财政收入的比重也仅为 5%。 实际上,这几类税收都被包括在房地产税的所指范畴之中。其中,房产税不仅与房地产税名称相近,而且在征收环节、方式等方面也十分相似。按照中华人民共和国房产税暂行条例 ,房产税由产权所有人按照房产原值一次减除 10%-30%后的余值缴纳,税率为 1.2%。若按照房产租金收入计算,则缴纳税率为 12%。不过,我国目前只针对单位纳税人课征了房产税。对于个人自住住宅,仅在上海和重庆两地试点征收房产税。“现有的重交易、轻保有的房地产税制结构,使得房地产交易3环节税负过于集中,造成了严重的税负不公。 ”财政部财政科学研究所副所长苏明认为,房产税向个人住宅扩围
5、,将有助于抑制房地产企业的投机行为和市场泡沫,避免房地产闲置带来的严重浪费。 但是,房地产税向全国铺开,仍然首先要过立法这一关。 施正文指出,在过去,由于受到房地产评估能力、不动产登记制度等各方面的限制,物业税的征收面临很大的阻力。而在今天,随着房地产评估市场的规范发展和评估法的通过,随着不动产统一登记制度的实施和推进,技术层面的障碍已经不复存在。 2013 年,十八届三中全会明确提出, “加快房地产税立法并适时推进”,同时将其列入十二届全国人大常委会立法规划。房地产税的推出似乎已是大势所趋。 “目前,房地产税法草案还未成熟到征求意见的时候。即便草案成熟,还要经过多轮意见征询。提请审议后,还要
6、征求公众意见,最快出台也要到 2017 年,甚至更久。 ”施正文特别指出,房地产税法出台,并不意味着马上开征房地产税。 “房地产税法只是为地方提供一个法律依据,确定原则性标准。至于何时选择开征、税收要素如何设计等,地方有很大话语权,要根据各地的实际情况来定” 。 财政部财政科学研究所原所长贾康同样认为,房地产税的征收可以分步进行,在楼市较热的一二线城市先行实施。在完成立法后,房地产税真正实施的过程中,应赋予地方政府一定范围内的税率制定权。 “由中央政府设计幅度税率,各省、自治区、直辖市人民政府在规定的幅度范围内,根据本地经济发展水平、房地产市场状况、居民收入水平和负担4能力以及地方政府的年度支
7、出需求等因素确定本地区适用税率。 ” 沪、渝试点:房地产税效果有限? 从针对房屋流通环节收税为主,转向针对房地产存量财富收税,房地产税被视为调节居民财产性收入、缓解收入差距、抑制投机性需求的重要手段。 中国房地产业协会原副会长朱中一就曾在接受媒体采访时指出,房地产税征收既是全国税制改革的重要一环,也是住房体制改革的需求。“这将抑制投资、投机性需求,盘活存量,进而使房子回归居住本质。 ” 2010 年,在房价持续上涨的形势下,国务院要求要发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用,随后,2011 年初,重庆、上海两地分别颁布了针对个人住房征收房地产税的试点办法。然而,5 年过去了,关于两地试点
8、效果,业内专家仍然褒贬不一。 经济记者了解到,重庆上海两地的房地产税征收差异较大。从课税对象上看,上海主要为本地居民新购二套及以上住房、外地居民新购住房;重庆主要为独栋别墅、新购高档住宅;从税率来看,上海为比例税率 0.6%(由于按照市场交易价格的 70%征收,实际税率仅为 0.42%) ;重庆为 0.5%-1.2%的累进税率;从免税面积上看,上海按照人均面积 60平方米免税;重庆存量别墅按每户 180 平方米、新购高档住宅按每户 100平方米两个标准免税。 2011 年,上海房地产税收入 22.1 亿元,仅占上海总财政收入的 0.64%;而重庆 2011 年房地产税总额则仅为 1 亿元,约占
9、重庆市财政总收入的 0.04%。5 年过去,两地房地产税的规模仍然增长缓慢,对于房价上涨的抑制作用也不甚明显。 5“有一些观点认为,两地推行房产税试点后,没有看到房价急速下跌, 动静不大 ,因此判断房地产税效果不佳。应当指出,这是非常表面化的认识。 ”贾康撰文指出,住房保有环节上的税是按年征收的,在接近年底时才好判断年度收入;在试点初期是低力度“柔性切入”的,需若干年后渐进改革基本到位时才能大体看清收入的可能规模。在上海、重庆这样的大城市,房产税改革试点最重要的任务,一定意义上还不是筹集收入,而是要为调节经济和社会生活在制度建设方面“破冰、试水” 。苏明则指出,上海、重庆试点的个人住房房产税是
10、在房价暴涨的背景下出台的,其主要目的在于调节收入分配,引导居民走向合理的住房消费,促进房价合理回归。从实际运行情况看,试点在调节收入分配和筹集保障房建设资金方面发挥了一定的作用,在完善税制和征收管理等方面进行了有益的探索,但两地试点对调控房价的作用并不明显。 他还告诉经济记者,沪渝两地试点的房产税税制要素设计其实不甚合理。 “一方面,上海和重庆两地仅针对二套以上新购房和高档别墅等增量房收税,而不是对社会存量房产全部征收,不具有税收的普遍性要求,不能反映市场的真实情况,有失公平;另一方面,只在两个城市开展试点,税率偏低,优惠过宽,政策过于温和,房产税在筹集地方财政收入方面也仅仅具有象征意义。 ”
11、 与此同时,尽管房地产税的设计初衷之一是抑制房价上涨,但在业内专家看来,房地产税对于楼市到底会带来哪些影响,还要依照征税方式、征税主体范围、税率多少等因素综合评判。 6中原地产首席分析师张大伟就曾对媒体表示:“短期来看,房地产税可能促使部分投资者抛售房源。但是,长期而言,如果不解决热点城市有效供应少于需求的问题,相关税收依然会转嫁给买房者支付。 ” 贾康则明确指出,房地产税并不可能使得热点城市房价“应声而落” 。他分析称,目前,中国的实际城镇化水平还不到 40%,以后要一路走高到 70%-80%才能相对稳定,在此过程中,没有任何力量能够阻止中心区域不动产价格的上升。 但是,他强调,房地产税的出
12、台将会使不动产价格上升的过程更平稳,减少泡沫,避免价格大幅波动对社会生活带来的负面冲击。 “在上海,大家都愿意在城市中心区购置不动产, 宁要浦西一张床,不要浦东一套房 ,管理部门很苦恼。在试点过程中,通过一个很小的差别化杠杆中心区域的税率是 0.6%,周边区域的税率是 0.4%,就把不少买主引流到周边区域,产生了过去多年求之不得的土地利用格局优化效果。 ” 房地产税走向何方? 在目前关于房地产税的争论中,有一种观点认为,房地产税只能适用于土地私有制国家,在公有制下,个人并不拥有土地所有权,不具有纳税基础。但在苏明看来,房地产税和土地私有制没有必然的联系。 他告诉经济记者,房地产产权包含了所有权
13、、使用权、收益权、处置权、开发权、转让权等多种权利。土地公有制意味着国家对于土地享有最终所有权,但公民可以依法拥有土地使用权。在使用权有效期内,土地的使用、转让带来的收益完全属于使用权人,即使没有最终所有权,但拥有使用权,也能给权利人带来收益,从而可以成为课税对象。 7另外,房地产税与土地出让金在性质和职能上也完全不同。前者是租金,是政府配置土地这一稀缺资源的有效手段;后者是税收,主要目标在于为地方政府筹集税收收入,同时兼顾对收入分配和房地产市场的调节功能。 “从国际经验来看,即使在土地公有制国家,或者在部分土地公有制国家,在国家所有土地上建设的住宅,承租人也同私有土地所有者一样,需要每年缴纳
14、房地产税,典型如英国、新加坡、以色列等国家。”苏明说。 但他同时指出,十几年来,伴随着房地产市场的持续升温,土地出让收入和交易环节税收的规模也在不断膨胀,逐渐成为了地方政府重要的收入来源之一。但是长期来看,无论土地出让收入还是房地产交易税收,都是不可持续的。在此背景下,有必要对房地产保有环节和交易环节的相关税费进行综合性改革。 “在保有环节,随着房地产税的开征,目前征收的房产税和城镇土地使用税相应取消;在交易环节,应当取消土地增值税,对房地产转让实现的收益(不动产利得)分别纳入企业所得税和个人所得税中征收,同时保留契税、取消印花税,并对房地产相关收费基金项目进行清理。 ”苏明说。 据了解,契税
15、是以所有权发生转移变动的不动产为征税对象,向产权承受人征收的一种财产税。其目的是调整不动产交易行为,抑制房地产囤积行为,因此契税仍有保留的必要。而印花税对书立、领受应税凭证征税,与契税在一定程度上功能重叠,因此苏明认为, “从消除重复征税的角度考虑,有必要取消印花税” 。 8除此之外,他还建议,在税率设置上,应按照“宽税基、低税率”的原则,同时结合房地产相关环节税收制度的改革和税负平移情况,合理确定税率上限。在改革初期,可以选择偏低的税率水平,逐步培育居民住户的纳税意识。 但在贾康看来,美国等国家对住房保有环节采用的“普遍征收模式”未必适用于我国国情。他认为,房地产税制度调节是重点针对改革开放中间先富起来的有豪宅、有多套房的高端人群,按照“抽肥补瘦”的原则所作的合理调节。 “中国在可以预见的很长时期内,必须要坚持住房保有环节税收只是调节高端,否则房产税改革的阻力就会大到无法进行。 ” 他建议,每个家庭可以认定的第一套住房,或者家庭人均一定标准之下的住房面积,应给予免税处理。 “不管家庭富裕程度如何,独立别墅除外,对第一套房都不征收房产税,而从中国的普遍情况看,第二套房征收税率从低也具有一定合理性和可行性。但对于第三套、第四套,甚至更多套的房子,就不必给予税收优惠了,应该一丝不苟地征收。 ”
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