甘肃省养老服务体系发展问题及对策.doc

1、1甘肃省养老服务体系发展问题及对策【摘 要】 在老龄化日益严重的今天，养老服务体系的建设已成为促进民生发展的一项重要问题。本文以经济发展水平较为落后的甘肃省为研究对象，通过了解相关政策及甘肃省养老模式得出甘肃省传统家庭养老功能趋于弱化，机构养老发展受到多方面限制，社区养老还处于起步阶段等问题，并提出应加强政策支持力度，引导社会力量参与养老服务业，提升其市场化水平，推进居家、社区和养老机构三者协调发展等对策建议。 【关键词】 养老服务体系 问题 对策 甘肃省 全国老龄工作委员会研究指出，中国自 1999 年起正式进入老龄化社会，且近年来我国老龄化的速度正在加快。据国家统计局相关数据显示，截止 2

2、015 年年底全国 60 岁以上人口已达到 2.22 亿人，占总人口比重16.1%，较上年度增长了 1000 万人。预估 2020 年这一数字将达到 2.56亿人，2025 年将会达到 3 亿人口。 “养老问题”已成为中国社会现阶段面临的一个重大问题与挑战，随着老年人口的数量急剧上升，每一个社会成员所面临的的养老重担也随之加剧。同时，也从中看到养老服务产业也存在巨大的消费市场，健康养老产业也逐渐成为中国迅速崛起的新兴产业1。在传统养老观念中， “老有所养” “老有所终”是评价老年人生活的基本标准，但随着社会文明程度的提升和人民生活水平的提高，使得人民从低层次的生存需求转向较高层次的心理需求。人

3、们的健康意识2越来越强烈，对生活质量的要求也越来越高。因此，现阶段的养老模式不能仅停留在传统的“老有所养” ，更包括了“老有所医”和“老有所乐”，社会需求导致中国的养老模式正在从传统的养老模式向新型健康养老模式转变。 一、甘肃省养老服务体系发展现状 （一）政策发展现状 国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议，提出了把健康产业作为锁甲支柱型战略产业。2013 年以来，国务院先后出台了关于加快发展养老服务业的若干意见 关于促进健康服务业发展的若干意见关于促进旅游业改革发展的若干意见等指导性文件，逐步形成国家对健康养老服务产业的顶层设计，为健康产业发展带来重大战略机遇，提供政策利好环境。受国务院委

4、托完成的中国养老产业规划中提出，到 2030 年，我国养老服务业的总产值要突破 10 万亿元。明确老龄化社会将催生六大前景可观的健康养老产业，分别是：面向所有老年人的健康管理服务业、面向失能高龄有病老年人的康复护理业、面向社区居家养老的家政服务业、面向中低龄健康老年人的老年文化教育业、面向所有老年人的老年宜居服务业以及面向中等以上收入老年人的老年金融理财服务业。近期全国人大常委会首次审议了老年人权益保障法修订草案，该草案对养老进行重新定位，将现行法“老年人养老主要依靠家庭”修改为“老年人养老以居家为基础” 。这一决议实质上是把传统的家庭养老逐渐转变到现代社区养老，把老年人的生活居住单位以原先的

5、家庭转向社区。2012 年，甘肃省委、省政府办公厅下发了甘肃省“十二五”社3会养老服务体系建设规划 。2014 年，甘肃省政府又出台了关于加快发展养老服务业的实施意见 。2013-2015 年，甘肃省为养老服务业发展共筹资 71722 万元。 （二）甘肃省养老基本模式发展分析 2014 年甘肃省 65 岁及以上人口已达到 221.51 万人，占总人口的8.54%，比重提高 0.01 个百分点，老年抚养比上升至 11.49%。农村家庭中 65 岁以上老年人口占全省同年龄段比重为 69.48%。随着市场经济的快速发展和人口流动便利化，越来越多农村佳通出现了“空巢化” 。甘肃省目前的养老模式仍以传统

6、的居家养老模式为主，以机构养老和社区养老方式为辅。传统的居家养老模式是指老人长期居住在自己家中或与子女共同生活，由子女提供照料服务。这样花费低且能满足老年人情感需求的养老方式是大多数人的首选。2014 年起，甘肃省 14 个市州的 16 个县区分前后两个批次开展居家养老服务点。目前，该平台加入人次累计已超过 13 万人。兰州市此项工作实施的较好，已累计服务 320 万人次，走在全国前列。社区养老是在居家养老的基础上，在社区内开办医疗保健、文娱活动、休闲健身等综合服务。第三种主流养老方式则是机构养老，它也是养老服务体系建设的重要组成部分。甘肃省出台了相应的扶持政策大力支持机构养老的发展，公益性机

7、构床位每单位补贴 10000 元，营利性机构每单位床位补贴 8000 元。截止 2015 年，全省的各类养老机构数量已达到 498 家，养老床位也由 2010 年的 2.4 万张增加至 2015 年底10.5 万张，增加了 2.7 倍。 二、甘肃省养老服务体系存在的问题 4（一）甘肃省传统家庭养老功能趋于弱化 甘肃省不论从经济发展还是养老制度发展在全国来说都属于落后省份，在这样的环境中，传统的家庭养老模式仍然是最基本的养老方式。但由于各种原因，家庭养老的功能正在逐渐弱化。首先，甘肃省老龄化的速度进一步加快。截止 2013 年底，甘肃省 60 岁以上人口已高达 348万人，占总人口的 13.65

8、%。预估到 2020 年甘肃省 60 岁以上的老龄人口将达到 424 万人。数据显示 2000 年到 2010 年的老龄化人口比重增长速度比上一个十年增加了 2.31 个百分点，由此可见，甘肃省老龄化的速度越来越快。第二，甘肃省“空巢家庭”数量不断增加。以天水市为例，2008 年全市“空巢”老人数量只有 5.4 万人，到 2011 年这一数字已经上升到 12.58 万人， “空巢”老人占老龄人口的比重为 30.48%，而 2015 年这一数字已增加至 18 万人，占老龄人口比重为 36%。由于以上两点原因，甘肃省传统的以家庭养老为主的方式已经在不断地趋于弱化，尤其是青壮年劳动力大量转移的农村地

9、区，老年人与年轻人的生活观念与是否居住城市的意愿不一致，这使得农村地区养老服务业的发展更加迫切2。 （二）机构养老发展受到多方面限制 甘肃省养老机构数量看似庞大，但其床位数仅占到老年人口总数的0.71%，入住率也只有 60%左右，每千名老年人拥有床位数 6.25 张，远低于全国平均水平的 18 张。发达国家每千人床位数已达到 50-70 张，即使是发展中国家的每千人床位数平均水平也已达到 20-30 张3。甘肃省养老床位需求量大，但养老机构数量少且入住率低。一是由于人们的养老观念较为传统，多数人认为将老人送至养老机构是不孝的行为，另一方5面则是由于目前存在的养老机构普遍设施条件、护理水平不能满

10、足需求。大部分养老机构都是小型机构，只能提供日常必须照料，服务非常不完善，甚至一些养老机构只接受能够自理的老人，这是养老机构入住率低的一大原因。第二，目前甘肃省在养老机构从事专业护理的工作人员数量较少，且工作任务繁重。2013 年首次在甘肃省举办的养老护理职业资格鉴定考试的报名人数也只有 180 人。因此，在养老机构中的护理人员很容易造成工作积极性不高，态度差等问题，直接制约了养老机构的长期发展。第三，甘肃省目前大多数养老机构都属于民政部门主办的，由于其人员、力量较小，且日常的监管、运作缺乏有效管理。而民营养老机构很多都处于起步阶段，或由于政策支持不到位，营利性差，规模小、服务意识差等原因导致

11、养老机构发展力量有限。 （三）社区养老还处于起步阶段，发展严重不足 第一，甘肃省的社区养老发展与中东部省份的社区养老发展水平差距较大，从甘肃省内部来讲，城市和农村的社区养老服务也是天壤之别。虽然有政府政策的大力支持，但由于城乡发展的二元性，城市社区养老的推广速度远高于乡村地区。加上农村地区的大部分群众对社区养老概念模糊不清，对这一养老方式所带来的好处认识不足，他们的思想大多停留在传统的家庭养老阶段，且农民的可支配收入较低，基层组织严重缺乏社区养老所需要的资金支持，导致农村地区社区养老的参与度和参与积极性都不高。对于城镇地区，甘肃省开展了社区养老试点，但仍处于起步阶段，没有形成完整的社区养老体系

12、，且老年人所需要的娱乐设施和场所及医疗护理条件有限，导致城镇地区的社区养老服务体系整体6发展水平较差。第二，虽然甘肃省政府在政策上大力支持社区养老的发展，提供一系列利好政策，但政府及有关部门对社区养老的宣传力度远远不够，除政府工作人员、有关专家、学者及对政策较为关注的群体对社区养老认识较为充足外，社会大众往往对社区养老的概念都含糊不清，社区养老还未在社会大众心中形成一个广泛的共识。很多社区养老服务的开展都只是低调试探，群众的参与度很低。 三、对策建议 （一）加强政策支持力度 如今政府仍作为建设、完善社会养老服务体系的主导者，其有利政策对养老服务业的发展具有本质上的推动作用。首先，政府应该继续出

13、台相应利好政策，从宏观上指导全局的发展，通过继续制定社会养老服务业的有关法律或制度保障，并积极调动和组织各类社会力量参与其中，充分发挥好政府的引导、师范及带头作用，同时做好社会养老最低保障需求的兜底职能4。第二，在编制甘肃省养老服务业长期发展规划的同时也应该分阶段确定各项具体目标，不只起到宏观带头作用，还应该在微观上做到切实可行，既有总体目标又有阶段性具体规划。第三，加强并落实养老机构的税收优惠或补贴政策的力度，尤其是民办养老机构。由于养老服务业的营利性较差，目前甘肃省社养老服务业社会资本投入匮乏，积极性不高，许多养老机构要么为降低成本而减少投入，服务质量差，要么高质量投入但收益差，加上现阶段

14、政府对其的补贴对民营养老机构仍是入不敷出，民营养老机构积极性不高。政府应加大对其补贴力度，降低土地收费标准，减免相关税费等；金融投资机构应积极落实7对民营养老机构的借贷支持政策；加强与定点卫生部门的合作，将其优先纳入城乡医保的定点范围内。 （二）引导社会力量参与养老服务业，提升其市场化水平 在当今老年人口庞大的社会体系下，政府无法承担所有人的养老工作，而只能起一个兜底的作用。要想让养老服务业发展完善，还需要大量的社会力量，以政府为主导，让市场充分发挥其资源配置作用5。因而，依靠社会力量发展养老服务业是现阶段的必然趋势。甘肃省在该方面出台了一系列鼓励政策，如关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实

15、施意见 ， 甘肃省关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的扶持政策 。民间资本的参与是通过股份制、政府和民间资本合作及股份合作制等多元模式进行投资，通过资本投入参与养老机构的管理与运营，进一步推进养老机构的建设。同时，社会基本养老保险作为第一支柱，整体水平偏低，且面临很大的压力，必须建立多方养老保障体系。企业补充养老保险和个人补充养老保险作为第二、三支柱，其属于商业保险范畴，可以有效满足社会各阶层、不同群体的养老需求，且与基本养老保险的兜底功能不同，商业保险可以提高养老的能力和水平，满足差异性需求。促进政府和市场的分工合理，逐渐提高商业保险在社会养老事业中的支柱地位和参与程度，鼓励民间资本发挥其市

16、场资源优势。 （三）推进居家、社区和养老机构三者协调发展 推进居家、社区和养老机构三种养老方式协调发展，绝不是对三者进行固定的比例划分，而是要与当地养老事业发展的实际情况及该区域经济发展水平相结合来决定。根据每一区域对三种养老方式需求的差异8性进行划分，推动各方协调稳定发展。鼓励家庭主动承担养老责任，除对老年人进行家庭成员的基本照料外，还可以使家庭养老和社区养老对接。这还需要对社区养老服务功能的全面规划。在社区引入专业化的养老服务人员及团队，通过考试上岗、持证上岗及专业机构培训等措施提高服务人员的专业化程度。目前多数社工都无编制且薪资水平较低，加上社会对此类工作性质不太了解，导致服务人员积极性

17、低。因此还要增加这部分专业人员的薪资待遇，纳入编制内等。政府则要加大对社区养老的补贴力度，提高社区养老服务的积极性。对于养老机构来说，资金是主要问题，政府在提高补贴的同时，还应当引入多渠道来源的资金。鼓励社会组织以股份合作等的形式参与其中，同时也要鼓励社会各界通过捐款捐物或做义工的方式支持养老机构的生存与发展。政府可进一步对养老机构实行税赋减免等措施以提高其发展的积极性。 【参考文献】 1 李士梅.中国养老模式多元化发展J.人口学刊，2007（5）：40-43. 2 穆光宗.家庭养老制度的传统与变革M.北京：华龄出版社，2002. 3 刘欢.甘肃省社会养老服务体系建设研究D.兰州：兰州财经学院. 4 李桃.甘肃省社会养老服务体系建设研究D.兰州：兰州大学. 基金项目：甘肃省社科规划项目（12030JJ）