流动人口法治的中国视角.doc

1、1流动人口法治的中国视角摘 要 本文总结了流动人口治理的中国观念及其中国经验，从而探究出人口本位的城镇、权益流变理念下的基于农村体制对城市体制同构的中国流动人口法治创新模式。 关键词 虚拟资本 人本权益 信息流变 共用信念 制度设计 基金项目：省人文社科湖北警官学院基地项目（编号：2012Z009） 。 中图分类号：C922 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.07.095 一、流动人口治理的中国观念及其中国表征 （一）流动人口的中国观念 1.中国古代人口管理的“足”理念与社会管理的“人口本位”思想：中国古代较适于流动人口管理的思想散见于人口的论述中，

2、笔者认为，尤以孔子与徐干为代表。 论语?子路记：“ 子适卫，冉有仆。子曰 庶矣哉 ”。 论语?颜渊记：“ 足食、足兵，民信之矣” 。孔子曾认为卫国人口充足预示着国家的兴盛， “足兵”才能够使“民信之” 。 东汉末徐干的人口思想在一千七百多年前的世界人口学史上也是超前的，即政治与社会治理应以“民数”为依据， “故民数者， 庶事之所自出也， 莫不取正焉。以分田里， 以令贡赋， 以造器用， 以制禄食，以起田役， 以作军旅。国以之建典， 家以之立度， 五礼用修， 九刑2用措， 其惟审民数乎” 。 2.本土发展经济学家张培刚的农业工业化理论：中国封建社会到近代的经济模式可归为漫长的农业及其工业化转型，张

3、培刚以农业与工业化的哈佛博士论文奠定了发展经济学的基石，他用西式的“边际分析”方法研究中国本土问题，从而推演出工业经济优于农业经济的价值逻辑，开创发展经济学的先河。继后的哈佛弟子舒尔茨进一步提出发展经济学的“人力资本”要素，与熊彼特在创新经济学和波特在国家竞争优势中倡导的“显性知识”与“隐性知识”融合观形成对接 ，普适于世界各国的人口流动、城镇和城市化规律，折射出经济增长的软实力打造的趋同化。 3.辜胜阻的人口流动与城镇化战略：辜胜阻结合农村、农业与农民工现象与问题，以人口流动与城镇化阐述了人口与资源的宏观经济要素的新型配置理念，揭示了中国改革的流动人口背景和城镇化战略 。并持续提出了“以疏代

4、堵” 、 “城乡一体化” 、 “流动人口的人、业、钱、房、地五要素服务管理”等等。针对广泛呼吁户籍制度改革，他的调研结论是采取“因城而异，因群而异”的分类指导原则，优先将拥有稳定劳动关系并长期生活在城市的“沉淀型”转移人口转为城镇居民。 （二）流动人口治理的中国表征 1.当代中国流动人口“三元”治理实践的综合外观：近年来，有关户籍制度改革、流动人口服务和管理的议题越来越频繁地见诸于政府会议和各类媒体上。仿照奥斯.特诺姆实践与理论二元方法，笔者曾组织课题组采取以地域来归类收集资料的方式，通过对北京、上海、广东、深3圳等十六个主要或特殊地区的流动人口治理的典型实践模式的分析，以农业工业化、城市化和

5、善治化实行流动人口管理理论与实践的合缝对接，将我国流动人口的服务管理归结为城镇载体、户籍权益和组织信息三个方面的内容。 2.地方“五元”法治体系的和而不同：通过对广东、湖南等十五个省市有关流动人口服务管理地方性法规或政府规章的基本内容比较，笔者认为它们体现出了“和而不同”的体系精神。 从总则上看，各地方立法大同小异。第一条规范流动人口服务管理条例或规定的基本任务，即“人本” 、 “权益”与“协调可持续” 、 “和谐” ；第二条规范流动人口的界定；接下来规范流动人口服务管理的基本原则，譬如， 第三条平等或市民化原则、第四条流动人口治理多部门协调原则、第五条流动人口治理组织社会化、中介化、契约化等

6、等。 从分则上看，各地方立法和而不同。内容主要集中在“服务”与“管理”两方面，通常较早出台的条例（如广东）和少数沿海地区条例侧重“管理” ，反之则更偏重于“服务” 。譬如，广东“第二章 居住管理、第三章权益保障和公共服务、第四章法律责任”等等。 不难看出，流动人口的地方立法基本可归为“权益” 、 “公共服务” 、“管理创新”和“法律责任”的五元模式。 五元法治模式与三元社会治理模式的拓扑，在地方立法中表现为权益服务与组织创新两方面的内容，而城镇载体则主要体现在城乡规划法中。因此，地方立法与城乡规划法应内在融合与流动人口统一法治体系之中。 4二、流动人口法治的中国模式 （一）城镇、权益以人口为本

7、位流变的基本理念 1.城镇流变路径：行政区划型集约智能型人本化：在农业工业化背景的改革行进中，中国的城镇化从自发转变为自觉。初期主要依赖行政指令，解决了基本的区域经济结构的调整问题，后来仿效发达国家城市化运动的成功经验，通过“地理信息系统” 、 “物联网”的开发，为我国“智能城市”的概念逐步提供设施基础。但随着改革的不断深入，粗放向集约经济的战略转型势在必行， “基层民主”式的新型城镇化模式不断滋生，以产业带城镇的多元城镇体系显示出良性的中国张力，辜胜阻提出“城镇最终应该是人的城镇” ，从而指明了城镇流变的“人本化”演化趋向。 2.权益流变路径：城乡二元固化型居住证与户籍选择型多元流变的城乡一

8、体化：“农民工”特色的中国流动人口问题最初的症结在于“户籍”制度，城市治理从“以控为主”到“防控并举” ，陆续实现了“居住证”制度，并为了本地区经济发展，摸索出“以房管人” 、 “以业管人”方式。后来农民工逐步成为城市建设的生力军，地方政府竞相实行“以疏代堵”式的流动人口“身份”改革，一方面， “居住证”开始具有独立的“权益”属性，主要包 括“公共服务” 、 “劳动保障” 等；另一方面，城市“户口”与农村土地交换的“重庆模式” 、 “郑州模式”开始出现。但是，失去土地的农民工换来毫无“地缘”保护的城市户籍时却付出了更为巨大的生存“成本” ，素质偏低带来的就业问题无法实质性得到保障，这会带来新的

9、城市5问题或社会问题。折中的结果是加重农村户口的权益（如取消农业税、健全农村社保体系、推行农村土地确权等）和“居住证”权益逐步市民化，流动人口可以个性化地自主决定在农村或城市生存。这样，以人口流动为导向的流动人口权益配置模式便成为拉动城乡一体化进程的中国模式。 3、业、房、钱、地、权随人流变的“辜氏模式”：辜胜阻通过对湖北、河北、山东、广东、浙江、黑龙江、江苏、北京、贵州、海南等 10 多个省市的实地考察，最后与二百多位企业家、专家共识为，新型城镇化的中国模式是“人、业、钱、地、房”五大要素的协调、互动。其中， “人”是城镇化的主体和核心；“业”就是城镇化要有产业支撑、市民化要有稳定就业；“钱

10、”是城镇化的重要保障；“地”是指土地的集约使用和推进新一轮的土地改革；“房”是进城人口住有所居的关键。他强调 “人”的城镇化=“人往哪儿去”+转移人口“如何市民化”，不凡称其为“辜氏命题” 。 （二）流动人口法治流动人口法治中国模式的核心农村体制对城市体制的同构 某种程度上说，中国近现代史也是一部农业工业化、信息化的改革史。目前学界共识城镇化应该是“人的城镇化” ，与“新常态”的经济价值定位趋同，于是区域经济的配置路径最终落脚于农村体制与城市体制“市场化”改革的深度践行。新中国时期的城乡二元的户籍制度是共产主义理想与中国近代城镇化的政治产物，现代中国的法治进程无异于对“市场化”与“民主化”的中

11、国化，而十八届三中、四中全会作为政治体制的深化策略某种意义上是对农村体制与城市体制“市场化”的“民6主化”解构。 郑永年在城市体制改革是中国城市化的制度前提中凝聚了新加坡经验，着重于“中国模式”的城市体制改革定位；刘佳在农村体制改革才是中国城市化的制度前提中质疑农村的落后土地制度才是阻碍农民思想观念“城乡一体化”的直接诟病，强调“统一居住证制度”对“城乡二元户籍制度”的实质破解关键在于农村现有管理体制。 笔者认为，流动人口法治中国模式的核心在于农村体制对城市体制的同构。一方面“三农”问题一直是“市场化” 、 “民主化”脱不了的“中国情结”与“中国价值” ；另一方面，城市里的“农民要素”日益成为

12、“城市经济”的常态与底色。 中共中央、国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见中“农业现代化建设”同时涉及到农村体制与城市体制的诸项举措?S。因此，农村体制与城市体制改革是“城乡一体化”的同构，中国近代文化过多承载了“城市改革成果” 、“精英经济经验”和“三农现实短板”等因素，农村体制与城市体制的“中国结构”定位并不在于农村与城市的举措数量，而在于农民权、农业发展方式和农村元素对城市、市场与民主良性互动的“中国功能”的有机实现。 注释： ?P 付家骥.技术创新学.清华大学出版社.2007. ?Q 辜胜阻.当代中国人口流动与城镇化.武汉大学出版社.1994. ?R 朱利民.流动人口管理法律问题研究.中国法学会青年项目（CLSY1005）2011 年结题. 7?S 中共中央、国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见.中共中央办公厅通讯（中央“三农”工作专刊）.2015（1）.