山东宁阳县引汶工程项目：“打包组合”破解基建项目经营性短板.doc

1、1山东宁阳县引汶工程项目：“打包组合”破解基建项目经营性短板对于一场长达 30 年的合约，政府和社会资本双方的履约精神成为合作能否长久的根基。 山东鲁珠集团副总经理孔令国告诉中国经济周刊：“PPP 模式要始终坚持契约理念。宁阳县政府不仅严格遵守市场经济的契约精神，按签署合同办事，而且还帮助企业协调建设、融资等过程中遇到的困难，让企业吃上了定心丸，有了政府的大力支持和帮助，企业不再受外界干扰，专心搞好项目设计、建设、运营，节省了人力、物力和财力。 ” 示范项目概况 总投资 13.28 亿元，收益率在 8% 左右，首选民资 宁阳县引汶工程项目作为水利基础设施类项目，位于山东省泰安市宁阳县中北部，包

2、括东引汶灌区节水改造工程、月牙河水库除险加固工程、月牙河水厂建设项目、桑安口水库建设项目等 7 个子项目，总投资13.28 亿元。 其中，灌区改造将有效解决鹤山、伏山、泗店、东疏 4 个乡镇 7 万亩耕地的灌溉问题。水库除险加固完成后，可保证下游 5km 的宁阳县城防洪安全，涉及城区与附近村庄 50.1 万人。 宁阳县财政局局长武启军告诉中国经济周刊：“整个项目建成后，将充分利用大汶河水资源，减少本区域内地下水开采，改善宁阳中2部生态环境，为地方经济发展提供水利支持。 ” 据介绍，宁阳县政府当初在选择社会资本的过程中十分慎重：在招标的过程中要求参与投标的企业注册资本金必须在 1 亿以上，并且能

3、够持续为本项目的长期运营提供资金、人力资源等方面的投入。投标人须自 2010 年以来在国内承担过合同总金额在人民币 10 亿元及以上的工程建设项目。同时，为避免项目存在变相融资的嫌疑，宁阳县规定县政府本级融资平台公司及其他控股国有企业不得参与投标。在经过层层筛选后，宁阳县引汶工程项目最终花落宁阳县老牌龙头民营企业山东鲁珠集团。 而山东鲁珠集团也看中了宁阳县引汶工程项目的较强投资回报能力和抗风险能力。山东鲁珠集团副总经理孔令国接受中国经济周刊记者采访时表示：“我们之所以参与引汶工程项目，一是从经济层面来说，宁阳引汶工程为水利工程改造、新建项目，结合水厂、电站收益，投资收益较为稳定，且收益期长；二

4、是与政府合作有较强的保障。在项目筹划过程中，当地政府部门及时将引汶工程项目有可能产生的财政支付责任和可能支付的购买服务费列入预算。在编制年度预算时，将本项目中政府付费部分列入年度财政预算，从而保障了该项目的顺利实施。 ” 据悉，宁阳县引汶工程项目与山东鲁珠集团合作期 30 年，项目的水厂收入、设施租赁收入、发电收入等预计年营业收入 2.1 亿元，总投资收益率在 8%左右。 示范项目执行 成立 SPV 运营，当地政府只参股不控股 3策划实施引汶工程项目是在 2015 年初，彼时 PPP 模式于县级而言还属于新生事物，各方对 PPP 模式大都停留在理论层面的认识上，相关领域的案例非常少。山东鲁珠集

5、团之前并没有参加过 PPP 项目，只能摸着石头过河。 山东鲁珠集团正式中标成为社会资本方之后，立即与宁阳县政府共同出资成立特殊目的公司山东鲁鑫水务发展有限公司，全权负责项目的建设、运营、维护及后续管理。该公司由山东鲁珠集团认缴货币出资 3000 万元人民币、宁阳县国有资产管理局代表县政府认缴货币出资2000 万元人民币组建，注册资本 5000 万元人民币。 宁阳县政府只参股不控股，对此，孔令国认为：“这样既符合 PPP模式的规定，又消除了我们的顾虑，充分体现了县政府注重风险分担，让我们感受到了政府的诚意。 ” SPV（特殊目的公司）成立后，山东鲁珠集团立即成立了一支专门的队伍来运作项目，从集团

6、中抽调技术和管理人员充实到特殊目的公司中去，从而使鲁鑫水务在成立之初就具备了完善的组织架构和高效的项目运作能力。 武启军表示：“引汶工程项目通过运用 PPP 模式，把政府的政策意图、社会目标和社会资本方的运营效率、竞争压力结合起来，充分提供了公共产品供给效率。鲁珠集团为了实现设定的绩效目标，更快地获得合理收益，必定激发其整合全生命周期人力、物力、财力资源，节约成本，缩短建设期，并通过先进的技术和科学的管理提高项目质量和效率，创新经营，提高技术和管理能力，确保项目高效运营，实现管理成本的4最优化。 ” 据悉，该项目目前已正式开工建设，部分工程如月牙河水厂已基本建设完成，准备投产使用。 山东鲁珠集

7、团董事长赵建国表示：“作为本地龙头企业，在侧重经济利益的同时，也希望为当地经济社会发展提供部分公益性事业服务，以提升企业形象、逐步扩大企业发展空间。我们将抓住机遇，及时与政府沟通合作，促进了本项目的顺利进行。 ” 示范项目亮点 采用打包组合方式保证合理回报 作为基础设施建设项目，经营性成了 PPP 项目合作中的短板。 宁阳县引汶工程项目采用 PPP 模式打开了突破口，项目创新性地采用打包组合的方式，将无收益的水库、灌渠等基础设施与收益性较强的水厂、电站结合起来，保证了项目的合理回报，也吸引了不少实力雄厚的社会资本方前来投标。据测算，该项目水厂收入、设施租赁收入、发电收入等预计年营业收入 2.1

8、 亿元，具有较强的投资回报能力和抗风险能力。 宁阳县引汶工程项目与社会资本方约定的合作期为 30 年。由于项目合作期长，需要靠后期运营的收益来弥补前期的投资。为了能在较长的合作期内实现平稳运行，圆满实现项目目标，项目已经引入第三方咨询机构，从整体规划、过程监督和技术咨询等方面给予技术和政策上的指引。 同时，也充分考虑不可抗力因素对项目的影响，如汛期对水利设施5造成的损失，虽然在合同中有明确的规定，自然灾害等不可抗力因素带来的损失由双方共同承担，但由于其长期性，合同也无法做到面面俱到，一旦合作期间出现问题，双方找不到解决问题的明确办法，如果协商达不成一致，很容易引发合作中止甚至失败。 武启军表示

9、：“我们认为应该在项目推进过程中继续完善绩效管理方法和动态调价机制，PPP 项目不是一场婚礼，而是一段婚姻，不能一蹴而就，而是政府和社会资本在长期合作中共同探索磨合，最终达到经济效益、社会效益和生态效益的高度统一。 ” 示范项目优势 被纳入财政部示范项目后，融资问题迎刃而解 在当前企业融资难、融资贵的大环境下，由于 PPP 项目规模大，投资回收时间长，又涉及基础设施建设，一些金融机构所提供的利率较高的贷款并不适用。 孔令国表示：“作为基础设施建设项目，需要较低的贷款利率才能够维持其运转，而商业银行和金融机构的贷款利率普遍偏高，给项目融资工作带来了一定的阻碍。 ” 同时，由于新成立的特殊目的公司

10、（SPV）鲁鑫水务发展有限公司在资质和经验上并没有优势，融资方也不愿将资本投入到这样一个新生项目中来。基于以上因素，项目的运作一度陷于迟滞。 在 PPP 模式下，融资是企业而非政府的责任，然而为切实推进项目落地实施，宁阳县财政局充分发挥职能作用，在 SPV 公司融资过程中积极开展协调工作。首先是引汶工程项目被财政部纳入第二批 PPP 示范项6目范围。在成为示范项目后，立即有多家金融机构前来对接，主动要求合作。借助财政部 PPP 示范项目的契机，项目已经获得了农业银行 1 亿元的授信额度，并与工商银行达成了 56 亿元融资意向。其次是积极参加项目推介，先后参加多场省、市各级 PPP 项目推介会，将引汶工程项目放在更高的平台，推向更广的资本市场。同时，积极协调项目与山东省设立的 1200 亿元的 PPP 引导基金进行对接洽谈，目前，鲁鑫水务已经和 PPP 引导基金中的建银城投达成了合作意向，该基金拟出资 1.5 亿元入股 SPV 公司。政府方对 SPV 公司融资工作的支持和帮助，大大推动了项目落地实施进程。