试析《行政诉讼监督规则（试行）》对行政申请监督案件审查与监督的影响.doc

1、1试析行政诉讼监督规则（试行） 对行政申请监督案件审查与监督的影响摘 要 近两年，行政诉讼案件的数量出现大幅度增长，当事人对于行政诉讼监督案件申请数量也相应增长。 人民检察院行政诉讼监督规则（试行） 的公布施行，对于各级检察机关而言，从此行政诉讼的监督工作有了明确的法律指导。本文将通过审查部门、审查期限、审查方法、抗诉事由、审查结果、不同监督方式的运用以及审查程序等方面详细解读行政诉讼监督规则 ，分析行政诉讼监督规则对于目前检察机关开展行政诉讼监督工作的影响。 关键词 行政诉讼监督 监督程序 审查 中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2

2、016.10.100 行政诉讼监督规则（试行） 的公布与施行对检察机关对行政诉讼监督提供了法律依据，对检察机关民事行政检察工作产生了较大的影响。一、 行政诉讼监督规则（试行） 的立法背景 作为检察机关法律监督的重要组成部分，行政检察监督工作对于检察机关发挥监督功能具有十分重要的作用。各地民行检察部门积极开展对行政诉讼的监督工作，取得了良好的社会效果和法律效果。 然而，仅仅 2014 年 2015 年，两年期间，行政诉讼的案件受理增长2速度已经超过了百分之五十，对于行政诉讼监督的需求也大大的增加。修改后的行政诉讼法规定了检察机关对人民法院生效的行政判决有权进行法律监督。但由于缺乏明确的法律依据和

3、统一规范的执法标准，对于行政诉讼监督案件的监督程序一直都是参照民事诉讼监督规则 。行政诉讼监督一直都没有明确的法律依据。 因此， 行政诉讼监督规则（试行） 的公布与施行为各级民事行政检察部门对行政诉讼监督提供了切实可行的法律依据和统一的执法标准。二、 行政诉讼监督规则（试行） 相关条文的解读 行政诉讼监督规则（试行） 对行政诉讼监督的监督程序作了详细的规定。笔者将从不同角度分析解读行政诉讼监督规则（试行） 对民事行政检察部门开展工作的影响。 （一）审查部门 对于行政诉讼监督案件，由检察机关控告检察部门进行形式审查，行政检察部门对其进行实体审查。 行政诉讼监督规则（试行） 对于此受理审查分工予以

4、肯定确认。依据行政诉讼监督规则（试行） 第 10条规定：“人民检察院行政检察部门负责对受理后的行政诉讼监督案件进行审查。 ”行政检察部门对行政诉讼案件进行全面审查，由于行政诉讼属于客观诉讼，因此更应着重维护客观法秩序，这也是区别于民事诉讼的一大特点。 （二）审查期限 依据行政诉讼监督规则（试行） 第 12 条：“人民检察院受理当3事人申请监督的案件，应当在三个月内审查终结并作出决定，但调卷、鉴定、评估、审计期间不计入审查期限。有特殊情况需要延长的，由本院检察长批准。 ”在未排除之前，部分检察机关采取中止审查的程序来确保案件不会超期审理。此规定主要解决了部分案件因办案人无法控制的时间而有可能存在

5、超期的可能性。然而，此规定仅适用于行政诉讼监督案件，且对案件审理过程中可能出现的和解、听证等情况却未予明确规定。 对于提请抗诉案件，提抗院以及上级院均有 3 个月的审理期限，因此对于当事人而言，案件的整个审理过程可能会长达 6 个月。 （三）审查方法 行政诉讼监督案件的审查方法一般有四种情况。第一种是审查当事人提供的监督申请材料。简单案件的情况下，可以只依据当事人提供的申请材料作出审查处理建议；若复杂或争议较大案件，则需要通过调卷或调查核实等作进一步审查。第二种是听取双方当事人的意见。第三种是调取原审法院审判卷宗进行审查。第四种则是调查核实。对于行政诉讼监督的调查核实， 行政诉讼监督规则（试行

6、） 中明确规定“检察机关不得为证明行政行为的合法性调取行政机关作出行政行为时未收集的证据。 ” 此规定正恰好反映了检察机关保持公正的监督原则。 （四）抗诉事由 行政诉讼法第 91 条规定了八种可以抗诉的情形。 行政诉讼法规定的部分抗诉事由的表述仍比较原则和抽象。 行政诉讼监督规则（试行） 则对其中常见的 4 种情况作了进一步的解释，增加了可操作性，并4确保了监督行为规范。 （五）审查结果 依据行政诉讼法第 93 条，审查结果有抗诉、再审检察建议、提请抗诉以及检察建议四种情形，根据检察工作实际情况， 行政诉讼监督规则（试行） 创立了两种结果，即不支持监督申请以及终结审查。不支持监督申请的结果涵盖

7、了不提出抗诉、不提出检察建议、不提请抗诉等法律规定的不予监督的各类情形，终结审查则是对不可能审查下去或者审查进行下去没有意义的案件的处理结果，但是终结审查除去以上两种情况外，还需要加上一个前提条件则是没有发现其他应当监督的违法情形，才能采用终结审查的结果。 （六）不同监督方式的运用 对于符合行政诉讼监督规则第 18 条规定的情形，应当首先考虑以再审检察建议方式进行监督。主要是基于再审检察建议制度的立法目的和实际功效考虑，法院能够更加容易接受监督，并且有效的提高监督效率。然而对于可以提出再审检察建议或可以提请抗诉的案件，如何把握两种不同的监督方式，则需要依据案件的具体情况予以确定。这也正反应出了

8、再审检察建议与提请抗诉之间的衔接仍然存在着一定的问题。 （七）监督程序 行政诉讼监督规则第 22 条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现有中华人民共和国行政诉讼法第九十一条、第九十三条规定情形的，应当向同级5人民法院提出抗诉。 ”对于条文中的“发现”这一含义，则可以理解为当事人申请监督、案外人控告举报以及人民检察院依职权发现。这与民事诉讼监督规则是相同的，但对于依职权发现的案件线索，相较于民事诉讼监督规则放宽了范围，设置了“其他确有必要依职权进行监督情形”兜底条款，对于虚假诉讼监督而言，

9、解决了其“入口难”的问题。 对于不支持监督申请决定案件， 行政诉讼监督规则（试行）第 27 条：“下级人民检察院提请抗诉的案件，上级人民检察院可以委托提请抗诉的人民检察院将不支持监督申请决定书发送当事人。”这一送达规定对于上级检察院而言有利于化解矛盾以及法律文书的送达，然而对于下级检察院则提出了较高的要求，在实践工作中很有可能会产生缠访缠诉案件，增加了下级检察院接待当事人的工作压力。 三、行政申请监督案件仍然存在的问题及原因分析 近三年开展行政公益诉讼工作以来，行政检察工作取得了明显的成效。2016 年 6 月 20 日全国首例检察机关提起行政公益诉讼案件在山东省庆云县予以公开宣判，庆云县法院

10、判决支持检察机关的诉讼请求。这对于推进行政公益诉讼在全国的开展产生了较大的积极影响。然而对于行政诉讼的监督工作依旧存在着不少的问题，主要集中在以下几个方面： （一）行政诉讼监督案件数量依旧深受限制 作为行政检察工作的传统项目，行政诉讼监督依旧存在办案规模偏小。在各级基层检察机关仍然存在零案件的情形，甚至存在不敢受理监督的情况。法院对于行政案件的审理周期一般较长，期间行政机关的干预也成为导致行政抗诉案件少，再审改变率较低的原因。 6（二）行政诉讼监督案件息诉压力较大 行政诉讼的本质就是“民告官” ，就导致了行政相对人与行政机关之间的地位存在着不平等，即使法院在审理案件中保持公平公正原则，但是行政

11、相对人的心理依旧存在着不平等的观念。除此之外，行政诉讼案件的案由一般都是与人民群众切实利益息息相关的事情，例如不服强制性拆迁补偿案件，土地、房屋权属争议案件等，甚至部分问题历史久远、错综复杂。因此检察机关办理此类案件难度较大，尤其是在作出不支持监督决定后，容易引起申请监督人的过激反应，转变为涉检信访的风险较高，甚至办案人员较大的精力在息诉止访工作中。 （三）行政检察队伍业务能力也成为行政诉讼监督存在的困境 行政诉讼监督实施的是同级监督，对于检察机关而言，若案件一审过程中存在审判人员违法、执行活动违法等情况，大部分此类案件将由基层检察机关受理。然后依据现阶段行政检察队伍的情况，具有行政法专业知识

12、背景的人员较少，知识更新以及能力提高收到极大的限制。加之案件数量少，办案经验积累过程长，因此与法院行政审判人员还是存在不小的差距。 相较于民事诉讼监督规则（试行） ， 行政诉讼监督规则（试行） 重申了基本规定，调整了部分规定，增加了新的内容，并修正了其存在的不足之处。对于行政诉讼申请监督案件审查与监督， 行政诉讼监督规则（试行） 的公布与施行产生了积极影响。 行政诉讼监督规则（试行） 对行政诉讼监督提出了法律依据和执法规范，但是对于实践工作中，行政诉讼申请监督案件的审查与监督存在的困境依旧没有得以解决。因此，7行政诉讼监督规则（试行） 在开展行政诉讼申请监督案件前或许会显得有心无力。 注释： 行政诉讼监督规则（试行） 第 13 条.