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1、1一条小鱼战胜了投资上亿美元的大坝环境保护的立法基础和基本理念在现实中将如何向大众普及，从而推动环境保护？2015 年 6 月 27 日。国际中国环境基金会总裁何平在贵阳举行的“绿色化与立法保障”主题论坛上。和各界与会人员分享了三个推动美国环境保护及环境公益诉讼普及与实施的经典案例。以之作为对中国绿色化的启示。 美国的公民诉讼制度是建立在“环境公共财产” “公共信托” “实体环境权”等基础之上的，诉讼要旨是以促进公益为目的。诉讼往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为。在美国的司法实践中，只要受害人的利益（不管是人身、经济还是其他如审美、娱乐、环境的利益）受

2、到他所指控行为的不利影响，就具备原告资格。 美国在允许公民参加诉讼的同时也规定了对其诉讼范围的限制条款。首先，公民诉讼只能针对法定的违法行为提出。各个联邦环境法律中的环境公民诉讼条款是公民诉讼的法律依据。如果某一个联邦环境法律中没有公民诉讼条款的规定，那么就不存在依据该联邦环境法而提出的公民诉讼的情形。其次，环境公民诉讼的可诉范围具有法定性。具体包括：第一，涉嫌违反授予公民诉讼条款的联邦环境法律的任何条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为；第二，涉嫌违反授予公民诉讼条款的联邦环境法律特定法律条款和内容的行为；第三，联邦环境法律的行2政执法机关的不作为违法行为。 据何平介绍，美国的环境公益诉

3、讼是从上世纪 60 年代开始，经过 50多年的发展已经是一个比较完善的系统。在其完善过程中。同样面临过困难，一些典型案例对美国环境保护以及环境公益诉讼起到一个非常有力的推动作用。何平认为，通过这些案例，推动了美国环保意识的提高和环境保护的增强。 1965 年保护哈德逊优美环境协会诉联邦电力委员会案 60 年代初，纽约电力公司要在斯特姆金山上建造一座泵式储蓄水电站，以缓解纽约城电力使用高峰期的供电压力。但水电站建设将对哈德逊高地的风俗地貌、文化氛围造成巨大的损害。1963 年 11 月，律师史蒂芬?杜根成立了保护哈德逊优美环境协会，在律师劳埃德?加里森的帮助下提起诉讼。 在当时，美国法院普遍认为

4、，经济利益是起诉的必要条件。环境保护协会与电力公司一度拉锯整整 15 年。最终，工程对渔业的巨大影响给案件带来了转机。法院要求纽约电力公司必须将所有工程项目改造成公益娱乐设施，对公众开放。该案判定，协会有法律资格来决定对联邦电力委员会提起诉讼，并最终要求联邦电力委员会重新对其此前未考虑的环境因素予以考虑。 该案的判决开启了环保团体以保护环境的名义起诉政府的大门，并明确了在大量环境法规中“公民诉讼”条款的应有之义，即公民执行是环境法规执行的重要组成部分，也确立了通过诉讼保护美学和其他非经济利益的司法审判标准。 3塞拉俱乐部诉联邦环保局未履行职责案 加利福尼亚州山图莱里县的矿金峡谷是坐落于内华达山

5、脉的一个风景区，毗邻红杉国家公园。经美国森林管理局同意，迪斯尼计划斥资3500 万美元，建造汽车旅馆、餐厅、游泳池、停车场以及其他配套设施，预计每天可容纳 1.4 万旅客。加利福尼亚州还准备兴建一条 20 英里长的高速公路，为进入雪场提供便利。其中一段将穿越红杉国家公园，这需要高压电力线提供电力。 美国著名环保组织塞拉俱乐部则主张保持矿金峡谷现状，反对开发计划，塞拉俱乐部于 1965 年 6 月向加利福尼亚州北部地区法院提起诉讼，请求宣告开发计划违反保护和管理国家公园作为禁猎区的联邦法律和法规。并请求法院发布初步和永久禁制令。1972 年。塞拉俱乐部以一个对“保护和合理维护国家公园、禁猎区以及

6、国家森林”有特殊利益的社团法人的身份向内政部长莫顿提起了诉讼，要求加利福尼亚州北部地区的美国联邦地区法院发布一个禁令，禁止联邦官员批准在红杉国家森林的矿金峡谷进行的大规模滑雪场开发计划。而内政部长莫顿则主要以塞拉俱乐部不具备诉讼资格为由进行了答辩。 塞拉俱乐部没有赢得诉讼，但该案却在两个方面扩展了诉讼资格：首先，事实损害不限于经济利益损害，也包括美学等非经济利益损害。其次，社会组织的成员受到区别于大众的损害，就可认定该社会组织受到损害。由此确立的规则被称为联合诉讼资格。 在进入 20 世纪 90 年代后，美国法院对起诉资格的要求要严苛一些，要求原告必须证明被告行为对自己的个人利益产生了明确、具

7、体和真实4的影响。而这要求对环境团体作为诉讼的原告形成了严格的限制。尤其是在对于公共权力的起诉资格上面。 田纳西流域管理局诉希尔案 1967 年，美国联邦议会批准在小田纳西河上修建一座用于发电的水库，作为配套设施，田纳西流域管理局开始在小田纳西河上修建泰利库大坝。然而在 1975 年，生物学家发现小田纳西河有一种濒临灭绝的鲈鱼，即蜗牛镖的小鱼种，内政部根据公民申请将其列入美国濒危物种法保护范围之内。蜗牛镖只生活在泰利库大坝附近，大坝的建成将影响蜗牛镖的关键栖息地甚至导致这种鱼的灭绝。因此，有了“小鱼，还是大坝”的两难抉择。 在内政部宣布蜗牛镖的关键栖息地将受到泰利库水库破坏之后，以希尔等为首的

8、田纳西州环保组织和本地公民以田纳西流域管理局为被告向联邦地方法院提起民事诉讼。认为其违反了美国濒危物种法的规定，要求法院确认其违法并终止泰利库大坝的修建。然而当时这个大坝已经建了一多半，投入 1 亿多美元，这种鱼很少，也没有什么经济价值，生态价值不明显，所以就败诉了。 原告不服，于是将案件上诉至联邦第六巡回法院。最后官司打到最高法院。最高法院作出了终审判决，宣布了两项决定：一是美国濒危物种法能够禁止大坝的修建，尽管大坝在该法通过之前以及在蜗牛镖列入濒危物种名单之前就已动工；二是停工禁令是最合适的救济手段。伯格大法官撰写的法庭意见表明了全力支持美国濒危物种法的态度：“关闭闸门属于联邦行为，最高法

9、院无权平衡蜗牛镖价值与工程半途而5废造成的损失。但美国濒危物种法的目的是扭转物种灭绝的趋势，无论付出多大代价也在所不惜。 ”最终这条小鱼战胜了 1 亿多美元的大坝。不具有明显经济价值且生态价值无从准确衡量的小鱼竟然能够阻止一项已耗资上亿美元的大型水利工程的修建，这对美国人的环境伦理意识产生了深远的影响，也加深了美国人对美国濒危物种法的认识。正如打赢这场官司的原告律师所言：“这场争论是新的、刚刚出现的环境价值观，是与那些关于社会价值与经济重要性的根深蒂固的观念之间的一场经典性的交锋。 ” 何平最后总结道，中国的新环保法刚开始实施，环保公益诉讼刚刚启动。和美国一样，诉讼资格的确定将会有许多争议，还有对法律条文的判读以及与其他相关法律的协调等，都会给公益诉讼案件带来不确定性。在接下来的几年中，一些代表性案件的起诉和判决，将会给整个环保公益诉讼带来深远的影响。 “通过这些典型案例来设立一些标准是法律工作者的责任，来推动法律实施。 ”