1、1预测：2029 年将达到人口峰值全面放开两孩政策是基于单独两孩政策的实践作出的重大战略决策。两孩政策是指符合指定条件的夫妇允许生育“二胎” 。值得注意的是，因为是两孩政策，故第一胎为双胞胎或多胞胎时，不可生第二胎，因此，全面放开两孩并不是全面放开二胎。 我国生育政策在不同时期，由于人口国情不同而有所不同。20 世纪70 年代，我国经历生育高峰和就业高峰期，先是采取“晚、稀、少”的生育政策，后是进一步实行“最好一个，最多两个”的生育政策。 “晚”指男 25 周岁、女 23 周岁以后结婚，女 24 周岁以后生育；“稀”指生育间隔为三年以上；“少”指一对夫妇生育不超过两个孩子。1978 年计划生育
2、第一次以法律形式载入我国宪法；1980 年提倡“一对夫妇只生育一个孩子” 。一孩政策包括绝大多数城镇居民以及北京、天津、上海、江苏、四川、重庆六省（市）的农村居民。一孩半政策是指农村夫妇生育第一个孩子为女孩的，可再生育一个孩子，包括河北、山东、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、安徽、湖南等 19 个省（区）的农村居民。此外，部分地区少数民族农牧民可以生育三个孩子，西藏自治区实行特殊的生育政策。进入新世纪以来，在经历了迅速从高生育率到低生育率的转变之后，我国人口的主要矛盾已经不再是增长过快，而是人口红利衰减、临近超低生育率水平、人口老龄化、出生性别比失调等问题，我国人口生育政2策开始调整。2011 年
3、我国各地全面开放双独两孩政策（夫妇两方都是独生子女的可以生育两孩） ，部分地区的农村居民普遍可以生育两个孩子。 鉴于 2012 年我国劳动年龄人口开始减少，人口老龄化速度加快，出生人口性别比长期偏高，总和生育率继续下降，2013 年 12 月，十八届三中全会启动“单独两孩”政策（夫妻双方一方是独生子的可生二孩） ，提出“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展” 。 然而，实施单独两孩政策以来，全国符合政策条件的夫妇有 1100 多万对，截至 2015 年 8 月底，提出生育两孩申请的只有 169 万对，占比为15.4
4、%，这一结果出乎人们意料，确实和预期有差距。从全国来看，生育意愿低、实际出生人数更少，成为单独两孩政策实施的普遍情况。传统观点认为我国农村生育率太高，这在过去或是一种现实，但在计生政策执行 30 多年后，随着城镇化的推进、生育成本的提升、养儿防老观念的淡化，那种将农村视为生育率高发区的观念已经过时。根据第六次人口普查，农村人口的总和生育率仅有 1.44，与城镇人口相比，仅仅高0.46。尤其是单独两孩政策实施以来，一些允许生二孩的农村地区，人们却常常放弃生二孩，政策实施的真实效果与政策预期效果呈现出较大的落差。因此“单独两孩”只是一个过渡，之后全面放开两孩的呼声持续高涨。 鉴于我国人口发展出现转
5、折性变化，人口总量增长的势头明显减弱，育龄妇女数量逐步减少，特别是 20-29 岁生育旺盛期妇女数量下降较快，生育意愿发生转变，人口结构性问题日益突出，劳动年龄人口减少，老3龄化程度不断加深，出生人口性别比长期持续偏高，家庭规模缩小，养老抚幼、互助互济等传统功能弱化，这些变化给经济社会发展和人口安全带来新的挑战。2015 年 10 月，十八届五中全会启动“全面两孩”政策（所有夫妇，无论城乡、区域、民族，都可以生育两个孩子的政策） ，提出“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动” 。 根据人口发展十一五和 2020 年规划 ，到
6、2020 年我国人口总量控制在 14.5 亿人左右，已经为全面放开两孩政策预留了空间。根据预测，放开全面两孩后，全国人口峰值将延后两年左右，2029 年达到峰值 14.5亿人。 从“独生子女” “双独两孩” “单独两孩”到“全面两孩”的政策推进，虽然是我国计划生育政策向放松“数量限制”方向的调整，但仍然属于计划生育，在计划生育是基本国策的这个前提下， “计生一票否决制”不会取消，针对超生行为收取社会抚养费也不会取消。 实施全面两孩政策后，将进一步改革完善计划生育服务管理，取消两孩审批，实行生育登记服务制度。计生部门将从过去的行政管理为主转变为服务为主，引导家庭负责任、有计划地安排生育，调控人口总量、提升人口素质、优化人口结构、引导人口合理分布，促进家庭幸福和人口均衡发展。实施全面两孩政策后，为避免单独政策“遇冷”现象重演，未来有可能建立健全生育与养育成本的社会补偿机制，在税收、就业、教育、医疗等方面减轻养育家庭的负担，让人们愿意生孩子，养得起孩子。
