1、1铜陵社区综合改革的实践经验、问题与启示摘要：铜陵位于安徽中部，1956 年建市。现辖铜陵县、铜官山区、狮子山区、郊区和一个国家级经济技术开发区。总面积 1200 平方公里，人口 74 万，总户数 253272 户。2010 年，被列为全国第一个城市社区综合改革实验区，其所进行的撤消街道办，建设新社区的改革，揭开了中国城市管理告别街居制体制的大幕，其社区综合改革实践是城市治理体系和能力现代化的一次有益探索。 关键词：铜陵社区 基本经验 成效与问题 一、铜陵社区综合改革的基本经验 铜陵改革首先是选取铜官山区进行实验的。根据铜官山区区内城市人口分布、社区功能、交通状况、地缘环境以及未来发展规划等情
2、况，铜官山区将原有的 6 个街道办成建制全部撤销，将 49 个社区工作站重新整合并建为 18 个新社区。街道办撤销后，实行区直管社区制，这样，原来的一级政府三级管理体制就改变为一级政府两级管理体制，即将原来的区-街道办-社区的城市管理体制，变为区-社区的两级管理体制，从而减少了城市管理和政府管理的一个层级设置。铜官山区改革实验取得了成功，2011 年 7 月 15 日，狮子山区相继也正式撤销原有的 4 个街道办事处，将原有的 10 个社区合并成 5 个大社区。由此，铜陵市成为全国第一个全部撤销街道办的地级市，沿袭运行了近 60 年的街居制城市管理体制宣告解体，城市管理实现了市-区-社区的现代再
3、造。 2铜陵改革取得成功，我们认为至少有以下几个基本经验值得总结： 1.党委领导、整体推进 从以铜官山区级行政区划为整体到全市城乡大面积实施，铜陵改革由点及面，扇形展开，整体地、成建制地撤销街道办、建立新社区、减少管理层级。选择在区级中观层次行政区内，系统整体地设计和实施改革，这发挥了行政主体的调控和整合作用，弱化了改革阻力。 2.统筹政社、综合配套 改革一开始就把转变政府职能结合起来，在撤街道、建社区的同时，重新归属政府职能和社会事权，实现了政府的归政府、社会的归社会。新社区实行扁平化和网格化管理，构建公共服务、市场服务和义务服务体系，从而深刻地改组了城市社会的治理体系与方式。 3.费随事转
4、、重心下沉 改革探索财随事转新机制，面向基层、做实社区，重心和资源下沉，改变了社区事多、人少、缺钱的局面。改革后每个社区居民活动用房由9400 平方增加到 18000 多平方；管理经费大幅增加；社区工作队伍得到加强；从而将虚弱的社区变得更实，使面向居民需求，化解社会矛盾有了基础。 4.问题引领、服务导向 新社区致力于服务居民，及时化解各类矛盾。矛盾蕴藏于问题中，因此发现问题成为社区工作者的日常事务，问题引领、服务导向就成为铜陵改革的成功做法。楼栋长、网格员、业主委员会、居民议事机构作用的发挥，健全了问题反馈、沟通与排解机制，细化了社区服务与治理3的环节。 5.创新党建、巩固政权 新社区成立党工
5、委，党工委直属区委管理，统筹全局、协调各方，实则巩固了基层政权。对辖地党员实行双重管理，建立退休党员志愿服务队，将支部建在网格上，楼栋建立党小组，从而丰富了组织建设形式。6.发扬民主、共享共治 改革重组了社区居委会，成立居民代表大会和各个议事委员会，发展志愿者队伍、培育卫生养老等专业社会组织、推行政府购买服务，这些做法强化了居民自治基础，从而形成了居民、网格、业主委员会、居委会、驻区单位、各类社会组织协同参社区事务治理的局面，提升了居民自治能力，扩大了自治的外延。 总之，铜陵撤消街道办、减少管理层级、重建社区的综合管理体制改革，是在中观行政区域内统筹谋划，系统实施的改革，充分发挥了党委政府的统
6、领和主导作用，弱化了改革阻力。改革将转变政府职能和强化基层社区结合起来，协调推进，既促进了行政体制改革的耦合共生，也节省了政府治理成本，夯实了社区基础。问题引导、服务民生、创新民众自主的矛盾调处和民意沟通机制，也呼应了群众期待，促进了居民自治意识和能力的提高，培植了现代社区生活之根。改革突破传统街居制城市基层管理的障碍，克服了城市管理滞后于城市建设和发展的矛盾，也为城乡一体化社区建设明晰了方向。 二、改革的成效与存在的问题 4铜陵改革三年实践，已经取得巨大成效：一是减少管理层级，节约了资源，促进了政府职能的转换和行政体制改革；二是强化社区、提高服务水平，满足了日益增长的民生需求；三是创新社区治
7、理体系，重置了社区治理机制、优化了人才队伍结构；四是创新了基层民主的生成机制、培养和训练了民治能力；五是丰富了组织建设形式、巩固了党的基层政权。这些为城市治理现代化带来了活力。 铜陵改革将原有的基层管理者精简了 13.5%。人数虽然减少了，直接为居民服务的人才却增加了，社区领导者素质也得到了提升，服务意识、责任意识进一步增强。据统计，改革后，铜陵社区工作者中大专以上文化程度的人才占比 53.8%，比改革前增加了 12.9%；从区直部门抽调优秀人才充实基层的做法，为稳定和优化社区工作队伍起到了示范作用。改革探索建立社区居民代表大会、居民公约、居民和党员代表议事协商等制度机制，切实完善了社区民主自
8、治的体制机制，扩大了社区民主协商和民主监督的范围。完善民主听证制度机制，畅通了民意诉求渠道，也训练了居民自治力。改革在社区成立党工委，建立社区党建联席会议制，充分发挥网格支部、楼栋小组作用，密切了党群联系，巩固了党的执政基础。及时化解矛盾，推进共?共建，形成党工委-社区-居委会-网格-楼栋-驻区单位-社会组织-群众议事机构-居民协同治理机制，极大地丰富了完善了社区治理内涵。 但我们通过研究也发现，改革在取得上述巨大成效的同时，也逐渐显露了一些深层问题。笔者先后以政策研究者、社区管理者和居民的角色身份，深入到铜官山五松山、映湖等社区进行体验式观察调研发现，5改革在走向深化中所触及的问题，不仅具有尖锐性，而且具有普遍性。
