产业安全中的政府职能研究.doc

1、产业安全中的政府职能研究【摘 要】21 世纪世界的经济发展向着全球化和区域一体化不断迈进，在国际市场的冲击下，全球各产业间的竞争不断加强，各国产业的竞争压力也随之增大，这就使得政府不得不把产业安全视为其经济发展的重中之重。只有为本国产业创造一个安全、公平的国际市场环境，维护好本国的产业安全，才能保证其经济的快速、稳定发展。因此，如何正确认识本国现阶段的产业安全状况，如何发现和解决产业安全中存在的问题，怎样实施和执行有效的策略，都成为了政府在发挥其职能的过程中需要考虑的问题。 【关键词】政府职能 产业安全 政策与建议 1.政府在产业安全中的职能和作用 1.1 政府对产业安全的影响 产业安全是一个

2、国家经济安全的重要组成部分，是个人或某个集体无法主导的。而政府作为国家最高的领导机构，在制定国家政策和实施产业战略方针过程中，对产业安全的影响起到了决定性作用。 政府在经济发展中的地位和作用是不可替代的。理论和实践表明，对于一个国家的经济增长来说，政府制定的政策比劳动力素质更为重要。政府为经济发展提供了赖以建立的秩序和框架结构，如果经济发展不遵循这种特定的秩序，就不可能实现既定的目标，由此可见政府对于国家经济发展和产业安全的重要作用。而且，在各个产业发展的过程中，难免会出现偏离发展路线，或者破坏产业安全等负面影响因素，这时就需要政府出面进行宏观的调控，及时纠正产业安全发展过程中的错误，使经济发

3、展的主线回归正轨。 1.2 政府在维护产业安全过程中的作用及方法 1.2.1 制定法律法规 在维护产业安全的过程中，政府会通过制定一些相关的法律法规来帮助维护产业安全。政府部门可根据本国的自身情况来制定适应其基本国情的产业安全法律法规，而且在如今这个竞争激烈的国际市场中，要想取得经济的稳定发展，通过法律来保护本国的经济利益是必不可免的，相关的法律法规也就应运而生，例如我国的对外贸易法 、 反倾销条例 、 反补贴条例 ；美国的反垄断法 、 谢尔曼法 、 联邦贸易委员会法等等，这些都是各个国家政府根据本国的经济状况，并结合国际市场的趋势而制定的维护本国产业安全的法律条例，这些法律为本国企业在国际市

4、场上的公平竞争提供了法律保障。 1.2.2 建立专门的政府机构 政府作为对国家经济调控的主导者，有责任、也有义务运用其力量来实现和维护国家产业安全。这就要求政府成立专门的办事机构，有效的处理和应对国家产业安全相关的工作。通过政府所独有的控制力，优化产业结构、制定法律法规、实施战略计划，从而达到理想的产业安全目标。以美国产业安全部门为例，其有专门负责产业安全审查工作的“美国外商投资委员会” ，它由 9 个政府机构的代表人员组成，通过各部门的分工合作，集体对国家的产业安全负责。国内在产业安全方面的工作相比国外进度较慢，但我国政府也设置了许多专门的职能部门，并且正逐步的完善，其中包括商务部产业损害调

5、查局、进出口公平贸易局、国家经济贸易委员会等相关政府机构来负责我国的产业安全。 1.2.3 实施新的产业政策和优惠政策 政府是扶持本国产业发展的主要力量，通过转变经济增长方式来实现产业安全，是政府采取的重要手段之一。要实现真正长期、稳定的产业安全保护，就需要政府通过政策指导和优惠政策等措施，培育和发展具有国际竞争力的民族企业，形成主导型的产业生产优势。与此同时，受国际规则制约，各国传统产业政策对主导产业的扶持与保护作用被削弱，政府对国内市场的直接保护与对出口产业的直接扶持等国内产业策略，是被 WTO 所禁止的，所以各国探索新的产业结构政策成为当务之急。新的产业政策对本国政府在外资并购工作上有指

6、导作用，能帮助规范和引导关键产业的行为和偏好，同时有助于改善企业治理结构、保护与鼓励技术创新、提高产业竞争力等。 2.美国政府在产业安全中职能的体现 作为当今世界最发达的国家，美国政府从未放弃对本国产业安全的保护。自独立战争以来，美国一直实行高关税政策保护国内产业。近年来更是频繁运用美国贸易法 “201”“301”条款以及各种非贸易壁垒进行产业保护。 在独立战争初期，美国的工业只是拥有一定的基础，但规模和实力都非常薄弱，本国的工业产品价格比英国进口产品还要高，使民族工业在国内竞争市场中处于劣势，这严重影响了国内工业的发展。美国联邦政府为了改变这一现象，多次通过颁布保护关税条例，来限制英国廉价工

7、业品进入美国市场。 这种高关税保护政策一直持续到第一次世界大战前夕，在 1913 年 10月，美国通过了安德伍德税则 ，将进口税率降低到平均 26.67%，对很多重要的工业产品与农产品实行免税，之所以出现这样的转折是因为此时的美国国内工业已经有了强大的竞争力。美国统一以后，奴隶制取消，南北实行统一的社会制度，由联邦政府进行集中管理，在高关税政策的保护下，国内工业飞速发展，第一次产业革命很快完成，并掀起了第二次产业革命的高潮，一举超越原有的发达国家，成为世界第一工业强国。二次世界大战期间，美国凭借着强大的经济实力，一度推行自由贸易政策。但随着欧洲一体化的形成以及东亚经济的快速发展，美国贸易收到打

8、击，因此其贸易政策也发生了巨大转变由积极的自由贸易政策转变成产业保护政策。 近些年来，美国的产业保护主要表现在以下几个方面：首先是双轨制，在其具有国际竞争力的优势产业领域推行自由贸易政策，在那些竞争力不足的弱势产业领域则实行有一定政府干预的贸易政策；其次是利用法律手段来降低进口产品对本国产品的影响。还有通过贸易壁垒政策，限制别国的进口产品。 为了更好的保护国内产业发展，美国政府制定了一系列细致的法律法规，其中最有代表性的是美国贸易法 ，它构建了美国外贸法的基本框架。其中的“201 条款”和“301 条款”是最具产业保护功能的。 此外，美国政府还通过对行业协会的支持来实行产业保护，具体表现在：第

9、一，保障措施的决定过程所依赖的法律法规是由各行业协会协助政府制定的。美国行业协会从性质上讲并不属于政府机构，但起到的作用非同一般。在立法活动中，有关各行业发展趋势报告，贸易保护、市场损害的调查都是由行业协会提供给政府的。并且作为本行业的代表，向联邦政府提供本行业的共同意愿，为该行业的未来发展献计献策。 第二，及时提出政府实施行业相关措施的申请。在美国产业相关的法律中，各个行业的代表，不论是实体企业或者行业组织，都可以向美国政府提出申请采取相关的产业保障措施。 除了协助政府制定行业相关政策外，行业协会还具有监督政府行政机关的职能。可以依法提请行政机关、地区法院对政府决议进行审查，帮助完善和纠正政

10、府的决议。 行业协会对美国国内市场的发展具有重要意义，同时也是美国政府与各行业间交流的重要渠道，得到了政府的信任和支持，成为美国产业安全保护的又一有力保障。 美国的实践充分证明了，产业安全的保护需要多方面共同的努力。美国主要通过法律来保护国内产业安全，在这些合法的方式背后，是政府、行业协会和企业之间默契的配合。 3.我国产业安全中政府职能缺失所导致的问题 随着近年来我国经济的飞速发展，世界其他国家对中国经济的关注度也不断增加，其中很多国家开始了对中国经济的限制，这让我国政府不得不把产业安全问题放在经济发展的首要位置。作为国家的最高领导机构，政府有责任和义务履行其行政职能来维护国家经济的安全发展

11、，但是在一些方面，我国政府仍然存在较为严重的问题，这使得国家产业安全受到威胁，只有很好的解决以下这些问题，我国产业安全才能够得到保障，国家经济才会平稳快速的发展。 3.1 技术依赖 由于我国的技术水平落后，在核心产业的技术方面严重依赖国外，许多主导产业，如电子、医药、通讯、汽车等由于缺乏自主知识产权而受到外资控制。这些对我国经济安全有重大影响的主要支柱产业被国外技术持有者控制，将对我国整个经济体系的安全造成严重威胁，同时也限制我国在科技方面的自主创新能力。这种直接引进国外先进技术的方法可以缩短研发时间、降低研发成本，使得国内企业自主研发和科技创新的能力大大下降，削弱了我国企业在国际市场上的竞争

12、力，不利于我国产业长期、稳定的发展目标。 我国政府在技术研发上的投入远远低于发达国家，使得国内产业在高新技术方面的发展恶性循环、举步维艰。 3.2 产业结构不合理 国外企业靠着先进的技术和雄厚的资金，迅速挤进国内投资市场。而外资在我国的重点投资方向是一些高收益、低风险、投资回收期短的加工业或其他劳动密集型的轻工业，使第二产业的比重增加。这种投资方向的偏失导致了我国产业结构的失衡，同时也阻碍了我国产业结构的调整和升级，不利于国内产业向高新技术方向的发展，严重破坏了我国的产业安全。 而且我国的产业结构本身也存在着很多问题。要想提高产业竞争力、升级产业机构，就要使各层次的产业协调发展，如果下游产业不

13、能为上游产业创造良好的市场环境，就会限制上游产业的发展、阻碍产业结构的升级，这就是所谓的产业结构弱质化。我国在经济发展的初期，盲目的追求利益最大化，过度开发一些资源消耗高、环境破坏大的资源密集型和劳动密集型产业，致使产业结构严重不合理。 作为国家经济的调控者，政府有责任及时调整和升级现存的不合理的产业结构，如果放任不管，将会严重威胁到我国未来的产业安全。 3.3 进口产品的冲击和威胁 自中国加入 WTO 以后，国内市场的对外开放程度大大提高，使得很多拥有强大竞争力的国际产品涌入中国市场，本国产业受到冲击。我国农产品关税在加入世贸组织之前为 23.2%，而 2005 年仅为 15.35%，直接导

14、致我国农产品进口额从 112 亿美元增长到 287.1 亿美元，从原来的农产品净出口国变成了净进口国，使得我国竞争力较差的农产品受到进口产品的强力冲击，我国农民的利益将受到损害，严重危害到农业安全。 在其他产业更是如此，例如电子信息、重型机械设备、软件等主导产业对国外进口产品的依赖度也不断提高。2005 年全国石化设备的进口依赖度为 83%、基础软件 92%、集成电路 80%，产业发展受制于人。 我国政府对于国际市场的应变能力还有待提高，如果不能及时出台相关政策保护国内产业，一些正刚刚起步的民族工业将会被强有力的国际竞争者“扼杀在摇篮中” 。 3.4 贸易壁垒和不公平待遇 近年来，我国出口产品

15、不断受到国外贸易壁垒的阻碍，连续 11 年成为遭受反倾销调查和贸易救济调查对多的国家，仅 2005 年涉案金额就超过 30 亿美元，严重影响我国出口产业的发展。国外对中国的技术性壁垒也日益增多，一些发达国家制定了中国技术上无法达到的进口检测标准，将中国出口的产品拒之门外。技术性贸易壁垒有较强的针对性，可根据不同的国家进行调整，目前我国 60%的出口企业受到国外技术性贸易壁垒的限制，对我国产业安全造成了长期的负面影响。 此外，中国企业在国外的投资也屡次遭到不公平待遇。例如中兴通讯在印度招标中被迫出局，海信商标在国外被侵犯，海尔集团在美国正常的企业并购受到政府的阻挠等等，让中国企业在国外的发展举步

16、维艰。这个时候，中国政府是所有中国企业在国际上唯一的依靠，但是我国政府没能很好的保护本国企业在国际市场上的权益，我国政府不及时加强应对不公平待遇的能力，只会让中国企业继续受到其他国家的排挤。4.维护我国产业安全的政策与建议 4.1 建立完善的产业安全法律体系 完善的法律法规体系是规范、保护产业安全的重要依据和保证，能够有效防止国家产业安全行为的发生。加强法律法规建设，运用产业政策、发挥政府政治职能去弥补市场机制的缺陷是必然选择。通过严格的产业安全法律体系，为国内企业创造良好的发展环境，不断修改和完善以反垄断法 、 反倾销法 、 对外投资法等为主的产业安全相关法律法规，积极应对国际市场给国内产业

17、带来的竞争压力，帮助民族产业在国内市场保持良好的竞争力，让国内企业在产业安全的保护方面有法可依，并为其长期、稳定的发展铺平道路。 4.2 建立产业安全评价体系和损害预警机制，维护产业安全 产业安全评价体系和产业损害预警机制是国家经济安全体系中的一个重要组成部分，建立产业安全预警机制的目的旨在对重点、敏感产品进出口数量、价格以及国内同类产品生产经营情况等重要参数变化的监测，或者对某一产业竞争力指数、产业控制力指数进行监测，分析其对国内产业的影响，发布重要产业受到实质性损害、实质性损害威胁或阻碍产业建立的预警信息，从而为及时、有效地发起反倾销、反补贴、保障措施调查提供资料和依据，实现产业安全保护工

18、作的前置化。 在政府主导下建立一国的产业安全预警机制，全面检测影响产业安全的诸多因素，确保产业生存和发展的安全。也只有建立一个全面、科学的产业安全预警机制，才能有效的监控产业指标变量发生的变化，和正确判断指标变量的变化对产业安全的影响程度，从而适时、适度地向相关产业发出警告，并且协助相关产业单位制定应对措施，来维护产业安全。 4.3 积极应对当前形势，稳定出口市场 如今，我国已经成长为世界出口大国，每年在世界市场的出口份额不断增加，保证我国出口产品在国际市场上的竞争力和公平竞争的市场环境，对我国产业安全意义重大。我国已多次上调出口退税率，从而降低出口产业的产品成本，缓解出口企业的国际竞争压力，

19、这对稳定出口有很大帮助。与此同时，政府应该大力支持出口产业，实行资金扶持和优惠政策，加强进出口管理，稳定人民币汇率等。 4.4 加大科技创新投入，培养拥有国际竞争力的民族企业 我国政府对于高新技术研发的投入与发达国家相比有很大差距，核心技术的落后是导致我国产业发展迟缓的重要因素之一，只有突破技术瓶颈，国内产业才能摆脱外资的控制，同时提升国际竞争力。加大政府对于国内产业科研能力的公共投入，提高自主创新能力，促进产业链向高端方向发展，升级产业机构。 通过政府投资力度的加大，鼓励并扶持民族产业走向世界市场，培育一批有国际竞争力的跨国企业，在这些企业中开展技术创新试点，给予各种优惠政策，引导这些龙头企业“走出去” ，代表国家参与国际竞争，为今后国内企业的发展目标树立榜样。 （作者单位：天津科技大学；天津 河西 300222）