公共行政教育演变的梳理.doc

1、公共行政教育演变的梳理摘要： 公共行政作为一种治理模式开端于 1883 年，并于同时期开始作为教育学科进入人们的视野。本文将公共行政进入教育领域后的演变过程做了一个详细的梳理，从探索、蓬勃发展、动荡与分类、巩固与变革这四个时期来认知，并在每个时期突出分析了学科基础、教学方式以及跨学科知识等基本元素，帮助人们更好地认识作为一门教育学科的公共行政。而对公共行政教育的研究是为了公共管理的发展做铺垫，也为今后更好地研究公共服务的发展打下扎实的基础。 关键词：公共行政教育 学科基础 知识派别 一、探索时期（1880-1920） 公共行政教育的第一个时期是探索时期，强调改革、行政中立以及政治行政分离，也是

2、公共行政教育萌芽的时期。当时的学校致力于教授公共行政学，并且发展了许多科目。重点放在研究行政学、经济学以及财政，并将它们作为提高公务员管理才能的途径上。这是确定一个新兴领域原理和范围的原始时期，它们努力的基石是威尔逊富有开拓性的文章行政之研究 。 1.学科基础政治行政二分法 整个公共行政教育事业的起点是伍德罗威尔逊给埃德温 R.A 塞利格曼的一信中，要求他发表一篇题为“公共行政研究”的文章。1887 年，威尔逊的著名文章行政之研究的出版不仅为系统地探究和传授行政学提供了动力，确定起点，而且确立了以后几十年公共行政教育的基础条件。在这一探索时期中，公共行政学与相关的领域，诸如企业管理等逐渐分离。

3、最能代表这一时期的作品是古德诺的政治与行政 。公共行政学教学的最初发展并没有专门集中关注在政治或者行政方面，首先的重点放在公共财政方面，学术目标是发现以最小的成本实现最大的公共服务的最佳途径。政治行政两分法概念的提出在理论上为政治科学和公共行政之间的区分提供了分析理论基础，产生至今都差别异常明显的核心课程。直至 1914 年，新生的公共行政教育事业才受到了只是稍微更加成熟一点的政治科学领域学科的认可。 2.早期的公共行政培训学校 早期公共服务培训学校的课程体现了这一时期的主导主题，最初既不是科学的也不是立足于任何深邃的社会理论。它的途径是务实的、跨学科的、问题导向的而且相信进步、效率和能人统治

4、。学校具有双重功能：消除浪费和增加效率，同时使用新的合理的智力机器达到社会满意的目标。通过动手而学习的理念是课程的中心部分。在公共行政教育的演变中，课程推动了项目发展。宾夕法尼亚大学的沃顿学院首次具体开设了有关公共管理问题的课程（Sass 1983） 。但是，其重点放在财政上，毫无疑问这反映了学院的使命，也反映了当时对腐败以及对市政事务的诚实实践“企业化”的极度关注。后来的课程更加具体地集中在公共财政管理、开支和税收上（Blunt 1989） 。10 年之内，在比较行政、城市政府、行政法以及州和联邦行政等方面的课程开始出现在大学大纲里。1900 年，该新生领域出现了另一个里程碑：古德诺政治与行

5、政的出版，它被普遍认为是第一本真正的公共行政学的教材。 探索时期出现最重要的尝试就是职业教育，并将其作为高等教育的一个重要任务这样一个概念。1911 年，玛丽埃夫里尔哈里曼夫人为了寻求公共服务培训有才能且志向远大的年轻人，在她以及其他慷慨的捐助者的资助下，第一个真正的公共行政专业学校（Stone and Stone 1975）建立，但它却是在学术界以外开设的。其课程主要涉及：诸如法律、城市政府、立法起草和管理、诚实公路工程、城市会计、警察和消防管理以及管理原则。到 1920 年为止，已经奠定了公共行政教育在 30年以内应该前进的方向。这一时期大部分主要集中在地方政府管理的教育上。确定后来几十年

6、的课程，最重要的就是基本的 PODSCORB 公式，它强调教育管理是一系列的技能（Ellwood 1985：6） 。 二、蓬勃发展时期（1920-1950） 之所以将这段时期称为蓬勃发展时期，主要是因为公共行政教育从1920 年开始成形。但是，在 1920-1930 年这 10 年间，当固化的制度构架和可接受的课程模式出现时，最初的发展轮廓被更加地细化与丰富。公共教育机构的发展，虽然缓慢但是一直没有停止。而私人慈善机构则是作为推动其发展的动力。而 20 年代后期到 40 年代后期则是整个公共行政学术发展的黄金时期，此时作为学术视野和专业实践的公共行政最终也得到了外界的承认。 1.学科基础行政科

7、学 在 1920-1930 年的初期，乔治A马克斯韦尔建立了一个新兴学院，其目的在于致力于更好的教育公民并且把社会科学领域的教育和研究与公共行政教育相联系。马克斯韦尔学院的成立说明了公共行政教育的发展和“进步运动”有着密切联系。他们的目标是，通过恰当的研究生教育，建立一支专业公共行政人员队伍。他们的教育哲学是务实的、工具性的、实验性的，是要广泛扩大政府的权力来调节经济和警务方面的政治和社会弊端。 怀特出版于 1926 年的行政学研究导论 ，是第一本致力于公共行政学的教材，有人认为这本书宣告了“公共行政学作为一门独立的研究领域的诞生” （Chandler and Plano 1982） 。书中包

8、括了这些主题：政治与行政的分离、需要确定客观的行政方法、公共行政作为“公共事务执行”的概念以及效率和经济的基本标准。而且当时普遍接受的课程定义、课程内容以及学科方向开始出现。四个主要的原则深深体现在文献和课程内容中：首先，政府过程只有两部分组成决策和执行；其次，行政可以变为一门科学；再者，科学的研究会发现行政的原则；最后，经济和效率是最重要的，也是他们行政研究的唯一目标（Waldo 1955） 。而且，新生的教育模式将明确地突出管理（Ellwood 1984） 。 1930 年后的 20 年间公共行政学术项目发展缓慢但是步伐稳定。1933年，大约产生了 25 个公共行政新项目（Ridley a

9、nd Nolting 1937） 。此外，开办了 39 个培训学校和 12 个或更多的大学研究机构（Stone 1975） 。纵观这 20 年，学术课程调整适应不断变化的环境，但总是在“进步时代”基础的框架内。最大的课程变化时从早期的以公共财政、经济作为中心转到更加关注中央层面的行政。这一阶段全部的课程是广泛的、多学科的，包括政治学、经济学、社会学、心理学、人类学、历史和科学。此时，人际关系也成为一个共同的课程，仍不可能代替 PODSCORB 或者普遍存在的效益标准。行政教学的模式与流行于探索时期的偶然性方法论有所不同。重点不再是常识性培训，而是科学方法，中心的、科学的行政管理比探索时期中性的

10、、凭经验做事的方法能够更好地服务公众。 2.研究机构、大学课程的发展 整个蓬勃发展时期的公共行政的培训项目、研究机构以及大学课程继续扩大。但是，相对而言很少有发展成为正式学位点的项目。许多慈善机构支持公共行政领域的教育、培训和研究，最具有影响力的是洛克菲勒基金会。受到洛克菲勒基金会资助的融入所鼓舞，这一时期中期发展速度加快，但早期发展还是缓慢的。在 1931 年以前，只有 375 个研究生（或相当于研究生）的学位点（Stone 1975） 。后 10 年，有两个学位点在许多方面具有规范性影响，这些影响集中体现了这 10 年的主要主题。它们分别是，易拉丘兹大学的马克斯韦尔公民与公共事务学院以及在

11、南加利福尼亚大学的公民与公共行政学院。这两所学校在真正意义上，为把公共行政学建立为一个独立的研究领域，起了开创性的作用。马克斯韦尔学院提供的模式是教育和培训相对较少的精英和全职研究生。另一方面，南加利福尼亚亚洲大学的课程是现在许多州和地方政府不同的、多功能项目的先行者。对于致力于全职或业余教育的学生、职前人员和在职者。研究生或本科生来说，这些课程都是深深扎根于当地社区和地区。 1935 年，第一次展开了对公共行政学教育一系列常规的阶段性检验。提出了集中公共服务规划形式：初步教育、实习或学徒，以及在职或后续培训。首要的重点应该是在“全能大学”途径上，特别强调跨学科。公共部门管理角色的具体准备应该

12、限制到大学毕业典礼之后的经历上。对在职培训，确定了至少 11 种类型的培训，从会议到短期班到“有组织的课程” 。但有一个共同的主题，即需要学术人员和实践者的密切互动。 1941 年，社会科学研究理事会的公共行政委员会的公共行政服务部门出版了第一部关于教育筹划的综合性研究：公共行政教育 。作者乔治格雷厄姆区分了大学中 5 个不同的教学活动：专业准备，提高研究和自然科学、提高研究和社会科学、加强辅助性职员机构以及发展管理职能（Graham 1941） 。这次报告明确区分了本科生和研究生的教育差别，倡导专门为本科生水平的自由教育。对于研究生水平，格雷厄姆建议开设综合性课程，包括这些领域诸如人事、财政

13、管理、组织以及相关学科课程如经济学、政治学和统计学。英语、心理、历史和公共演说也认为是合适的课题，与对跨学科的强烈信任保持一致。 这一时期主要用以依赖的书籍是怀特的公共行政学研究导论以及古立克和厄威克的行政科学论文集 。最具有深远意义的是公共行政学教学应该面向实践者而不是学者这一原理。 三、动荡与分类时期（1950-1970） 50 年代伊始，公共行政学在学术上比较落后开始衰败和分裂。1964年的一个研究记录了政治科学社区内对公共行政学兴趣的普遍下降。最值得一提的是：在 1960-1970 年间，在 5 个主要的政治科学期刊上只有 4%的文章涉及公共行政学（Henry 1987） 。到了 60

14、 年代末，只建立了 8 个新的公共政策学院。 1.学科基础政治科学 1953 年出版了菲夫纳和普雷斯休斯以及迪莫克的两本教材，它们证实了公共行政教育正在发生重大的变化。他们的焦点更少地放在职员或者家政职能上，而更多的是在政治环境上。很大程度上，这些教材不重视行政机构方面而是更多关注过程方面，尤其是在政治动态中的相互作用（Waldo 1955） 。在 1952 年出版的美国政治学评论的一篇文章中，美国政治学会的主席罗斯科马丁明确阐述了在政治科学社会一个共同的观点：公共行政除了作为政治科学一个子领域这一地位外，没有明确的学术根据或概念身份（Martin 1952） 。这一时期的研究作品中，公共行政

15、也常常被简单地当作政治科学领域内的一个“重点”或“兴趣领域”（Henry 1995） 。 对以政治科学为基础的、占主导地位的公共行政教育模式的重大改变发生在 30 年代建立的大型而独立的公共行政学院中。格雷厄姆发现，公共行政的教员主要来自于政治科学领域，他们教授公共行政学，把其作为母学科内的一个兴趣和专业领域。1968 年，德怀特沃尔多提出了一系列完全不同于公共服务教育以前所面临的挑战。公共行政学是政治学这一观点削弱了传统的政治行政两分法，把公共行政直截了当地置于政治科学环境下。一般学院的挑战威胁着另一个基础前提：公共部门管理是不同的。溯源于政策运动的第三个挑战动摇了一般和政治科学为基础课程的

16、方法和概念框架。在教学形式上，公共行政学作为政治科学时期的主要特点是课程涉及社务的“政治” 。公共行政学的每个方面都有政治问题，这主要解释了为什么政策以该方式形成，为什么是一个社会科学家可能发现的管理方式。 2.案例法的兴起 这一时期的教材与以前的教材相比，在更大程度上，纳入了诸如心理学、社会学以及其他行为领域的学科概念和信息，基本上，授课和课程继续反应传统的、相对当时已经明显过时的观点。因此，案例研究方法很快就在公共行政教学中盛行，并在许多方面成为一个与众不同的创新方式。案例研究重新引起了“动手”热潮，这曾经是早期公共行政教学中的显著特征。案例作为教学手段无论是多么精彩纷呈颇具成效，但没有科

17、学概况提供任何实证基础。案例主要以描述为主，缺乏分析。同时，新的课程和课程内容使得通才行政人员能够评估和应用从运筹学研究、计量经济学和先进的统计学吸取来的新技术。这是自从该领域建立起其主要特征。 四、巩固与变革时期（1970-至今） 70 年代的主要特征是学生和学术项目的快速发展、课程和教学的创新，以及项目选择的不断增长的差异和多样化。80 年代，学术项目数目和规模的快速增长缓慢下来，公共服务教育的许多层次也是首次得到展现。90 年代以来最完全、最引人注目、最明显的一点是：两个最具影响力并改变着进入 21 世纪的政府组织行为的运动全面质量管理和“重塑政府运动” 。 1.学科基础公共行政学 全国

18、公共事务和公共行政院系联合会（National Association of Schools of Public Affairs and Administration， NASPAA）的成立标志着公共行政学教育者，尤其是那些大型、已经确定的院系教育者，重新做出了决定去承担更新公共经理教育背景和技术能力的责任。1974 年，NASPAA 的会员正式接受公共行政和公共事务硕士学位项目的课程标准。新的指导方针强调需要人文科学重心相对照的专业重心，包括在课程内要发展的一个专业能力模式（matrix） ，新的指导方针也确定了公共服务管理的不同属性。新的标准鼓励项目围绕 5 个主要知识和技能方面来塑造课程

19、：（1）公共行政的政治、社会和经济背景；（2）定量和定性分析工具；（3）个体、团体和组织动态性；（4）政策分析；以及（5）行政/管理过程。这包括公共行政学的社会、政治和经济环境、定量方法、预算和财政管理以及组织理论。公共行政学课程现在要多强调统计分析，尤其是在诸如项目评估和政策分析课程中应用时（Meier and Brudney 1981；Poister 1978） 。 1984 年 NASPAA 所赞助的 111 个硕士级别的项目研究确定了不少于 5 个的、不同的公共服务研究生教育操作模式（Ellwood 1985） 。这 5 个模式主要描述如下：（1）政治科学为基础的项目；（2）单独公共行

20、政学系；（3）综合学院或项目；（4）公共政策项目；（5）通用性管理项目。 之后“新”公共行政的出现加速了将传统教学技术从规范性假设中分离的趋势。在课程中伦理学重新受到关注。新公共行政文献强调四个主题：相关性、价值观、公平和变革。新公共行政是公开的规范性的，摒弃行为主义的基本理念，也摒弃了传统公共行政学的程序中立，认为，所谓的中立事实上就是不明确地接受现状。公共行政官员更为合理的角色就是明确说出那些在正常过程中没有发言权的人的需要：穷人、处于不利地位的人以及被剥夺了的人。新公共运动鼓励了在课程中更大的开放性，一个试验新的教学形式和技术的意愿。使用小说、想象、主观解释以及荣格心理学给课堂注入了新的

21、活力和精力。 2.教学方式公共教育的多层次 70 年代以来政策分析成为教学、研究和实践的一个新焦点。比较行政学在 70 年代前 5 年也快速消亡。案例法的声望在 70 年代也开始步履蹒跚，尽管也作了无畏的努力使其保持活力。这一时期的特征是“没有围墙的大学” 、使用工作经验替代课程教学、异地办学满足工作学生的需要以及试验新的动手课堂技术。 随着公共行政学教育进入 20 世纪最后 10 年，教育圈继续在解决学科身份、课程重点以及教育公平等关键问题上取得进展。以前没有包括在性别多样化在数目上的增长也很明显。对国际社会新的要求的适合反应的发展也强调教学技术的快速变革性质。远程教学的前景和技术、使用交互式视频、偏远地区计算机教学、互动网络、因特网作为教学工具以及发展多媒体案例教材都在主题中得到体现。 “创造性多元主义”是公共行政学教育的一个主要特征，维持创新和创造的需要似乎比以前更加重要。 公共行政教育事业的发展表明未来的管理者将被呼吁更少地在传统意义上管理官僚机构，更多地安排在网络中。传统上对管理、纪律、监督等等的强调将让位于教练、基准、辅导以及拥护等技能的需要。未来的管理人员需要新的能力，如在团队建设、沟通、雇员参与、文化意识和劳工关系等方面。同时也需要新的教学方法，更加集中关注在帮助学