关于优化村镇银行生态环境的内部审计思考.doc

1、关于优化村镇银行生态环境的内部审计思考【摘要】本文回顾村镇银行的产生缘起，简要概要其生态现状，分析优化村镇银行审计工作的依靠力量，进而探讨控股商行审计团队优化村镇银行金融生态环境的维度，最后思考他们所推进审计工作的作用局限及注意要点。 【关键词】村镇银行 生态环境 审计 一、村镇银行的产生及其生态现状 银监会于 2006 年底及 2007 年初陆续出台关于调整放宽农村地区银行业金融机构准人政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见及村镇银行管理暂行规定两个文件，倡导设立村镇银行。随着村镇银行的建立及运行，其生态问题也逐渐显露并为人重视。目前，村镇银行生态环境的问题主要有如下几点。 （一）基本定

2、位与银行企业本性的矛盾 村镇银行管理暂行规定 （如下简称“规定 ”）明文规定“在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构” ；在这里有两个关键限定，一个是当地，二是农民、农业和农村经济，这两个限定的目的是通过完善农村金融服务体系推进农村建设。同时，村镇银行更是需要盈利发展的企业组织，如上双重限制并即支农社会责任的履行对其本身发展而言无疑是一个负担，二者实际上存在着很难调和的矛盾。 （二）治理结构与业务开展独立性的矛盾 规定明文规定“村镇银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉” ，达到这个目的需要构建完善的、倡导股权多元化且尽量杜绝绝对控股现象出现的现代企

3、业治理机制。不过， 规定同时又规定“最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的 20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的 10%”，公开鼓励商业银行绝对控股。现实中，绝大多数商业银行在参与设立村镇银行的时候，都采取获得 51%的股权，均属于绝对控股。在这种情况下，村镇银行很难谈开展业务独立性，往往沦为以城市商业银行开拓业务的分支机构。 （三）目标市场与金融信用要求的矛盾 而农村经济的整体发展水平有限，法制落实度滞后，在宏观方面制约了村镇银行发展的限度。更关键的是，农民缺乏信贷意识，农村信贷机制不强，忠厚诚信的农民普遍不倾向于借钱贷款，习惯贷款的农民往往投机

4、性较强，诚信意识薄弱；此外，农村缺乏法律认同的贷款抵押品，也没有企业或个人的信用信息数据库。 （四）外部监管和内部监管的失衡 村镇银行在监管及风险防范方面以外部监管为主，内部监管为次，相当一部分村镇银行压根没有自身独立的稽核机构，初创阶段的村镇银行可能连风险管理部门都未设置。另外，作为主体方面的外部监管也不尽如人意，村镇银行规模小预期数量多，监管任务重，地方银监机构的人力往往比较有限，而且在地方银监机构、地方政府及控股商业银行等方面对村镇银行的监管没有明确而可行的规则体系，缺乏配合机制，难以发挥合力。 二、村镇银行发展所依靠的审计力量 村镇银行的健康发展及其生态现状的改善势必需要相关审计工作的

5、开展， 村镇银行管理暂行规定有三个地方提到了“审计” 。 村镇银行董事会或监督管理部门（岗位）应对行长实施年度专项审计。审计结果应向董事会、股东会或股东大会报告，并报银监分局或所在城市银监局备案。行长、副行长离任时，须进行离任审计。 村镇银行应建立健全内部控制制度和内部审计机制，提高风险识别和防范能力，对内部控制执行情况进行检查、评价，并对内部控制的薄弱环节进行纠正和完善，确保依法合规经营。 有条件的村镇银行，可引入外部审计制度。 最后一条明文规定了外部审计工作的必要性，不过没有强制性的规定，很难担当村镇银行审计工作主要依靠力量的任务。 而第一、二条实际上是对领导人经济责任审计及内部控制审计的

6、强化，同时也是对村镇银行内部审计工作的初步要求，间接揭示了村镇银行内部审计团队构建的必要性，不过缺乏比较具体而明确可行的细则。对此，村镇银行构建初始阶段在其拟定的公司章程方面往往涉及到监事会，但一般触及不到内部审计工作，控股商业银行同步设立主管村镇银行审计工作的科室等组织；在发展比较成熟或者规模比较大的村镇银行，往往设置监事会及经营管理层共同控制的稽核部。不过，鉴于控股商业银行的主导地位，监事会及稽核部关键人员往往由控股商业银行派遣。比如，A 城商银行陆续参股 15 个村镇银行，为此专设了专设村镇银行审计科，分别派遣了监事人员，对于其中设立时间比较长且规模相对大的12 个村镇银行协助组建了稽核

7、部，大皆派员主持日常工作。 由如上情况可见，村镇银行审计工作的依靠力量虽然表现为控股银行专负其责的部分审计人员及镇银行的稽核人员，不过实际上都是控股银行的内部审计团队。 三、控股银行内部审计团队优化村镇银行金融生态环境的维度 相对于村镇银行而言，控股银行内部审计团队推进的相关审计工作既有内部审计的色彩，又有外部监管的部分痕迹，其推进村镇银行审计工作的发展本身实际上就是优化村镇银行金融生态环境的重要表现。 首先，作为村镇银行内部审计，强化责任和使命，丰富审计内容抓关键，推动村镇银行内部监管的持续强化。控股商业银行审计部门应该定期开展相关培训或熏陶工作，强化审计人员的责任意识和使命，推动他们立足农

8、村金融的实际情况，以村镇银行所面临的的信用机制不健全、地方政府涉入程度较深、农民缺乏信贷动力以及扶持政策不到位等关键问题为出发点，丰富审计内容，确保审计工作的顺利开展及审计结果的充分利用，以内部审计的力量强化村镇银行内部监管力度，以尽量平衡内部监管及外部监管之间的失衡。 其次，作为外部监管的重要因素，强化风险咨询服务功能，关注风险管理机制的健全完善情况。在村镇商业银行筹建及运行过程中，控股商业银行审计团队应该充分发挥风险咨询服务功能，协助村镇银行负责人构建风险管理机制，持续关注其风险管理机制的健全情况、风险防控措施发挥效用的情况、工作人员在日常工作中对流动性风险和信用风险及突发事故风险的敏感度

9、和处理能力，以此作为评估分析村镇银行关键风险的基点，藉此推动村镇银行风险管理机制与时俱进地健全与完善。 再次，作为控股商行及村镇银行的重要维系，强化协调功能，推动村镇银行的业务发展切实为“三农”服务。审计人员应该充分发挥协调功能，在开展系列审计项目过程中与控股银行、村镇银行治理层、村镇银行管理层、村镇银行各业务部门及各利益相关方密切沟通，汇总、总结各方的意志及相关动态，参照村镇银行管理暂行规定等权威文件规定，秉持充分的职业审慎，在确保尽可能的独立性和客观性的基础上提供系列审计报告及相关文件给控股银行为代表的董事会，推动控股银行在做出相关决策时考虑自身发展规划的同时更多地尊重村镇银行的特点和定位

10、，确保村镇银行在自身获得持续发展的同时切实为“三农”服务，或者说确保村镇银行在鼎力为“三农”服务的基础上开创出独具特色的道路，而不是单纯充当控股银行开发市场的工具。 最后，作为审计结果运用的推动者和监督者，强化事故问责和处罚，倒逼农村信用机制，推动目标市场的成熟发展。控股商行审计人员在完成村镇审计工作之后，针对审计结果中显示的关键风险问题及涉及刑事罪的重大事故，与当地纪检、政法部门密切沟通，确保审计结果得到切实运用，确保失信人员或违规、违法人员得到应有的处罚甚至刑责，借助法律及刑罚的威慑力警醒农民信用意识的培育和形成，倒逼相关部门推进构建完善信用机制，进而以链条式裂变的态势推动村镇银行目标市场

11、农村市场在特定经济发展水平下自觉实现自身的成熟化，为村镇银行有效服务“三农”提供基础条件。 四、关于内部审计作用局限的反思 从理论上来说，审计工作的重要作用和功能在于监督、反馈、风险评估及相关咨询，对组织的健康发展能提供某种程度上的保证和确认，但不能承担绝对意义上的确保。与此相对应的是，村镇银行生态环境所涉及的方面和领域较多，比如金融、地方行政、农业发展、农民本性、农村社会结构以及三农政策等等，其中很多方面压根不是内部审计工作可以或者可能完成或承担的，不应该苛求内部审计工作发挥不现实的超越性功能，更何况是并非完全具备内部审计形态的控股商行审计团队推进的审计工作。对此，应该强化协同合作意识，在多种推动力形成的合力中扩张内审功能发挥的范围。首先控股商行审计团队应该主动配合国家审计、社会审计及金融监管工作，以求发挥审计和监督相对于优化农村金融生态环境方面的最大功用；另外，控股商行审计团队的工作开展应该注意跟进国家特殊政策、地方经济发展规划、具体村镇的实际情况等问题，在合作性博弈的基础上探索融合发展的最佳路径。 （编辑：龙大为）